У повсякденній круговерті ми не завжди віддаємо собі звіт, наскільки глибокі зв'язки з ЄС. Зазвичай згадують взаємне переплетення історичних доль, багатство культурної спадщини, географічну близькість. Але перелік, звісно ж, набагато довший. За останні роки він поповнився схожістю підходів до державно-правового будівництва, твердою підтримкою, що надається міжнародному праву, проголошенням безумовного пріоритету людської особистості. Сюди треба додати також спільну роботу в міжнародних структурах інтеграційного типу, специфічних для європейського континенту і в першу чергу діючих на основі Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Європейська конвенція належить до розряду міжнародно-правових актів нового покоління. Вона закріплює зобов'язання держав-учасниць не лише щодо одна одної, а й щодо власного населення. Нею встановлюється загальний стандарт, який країни регіону розцінюють як найвищу цінність. Громадянин Європи, де б він не перебував - у Німеччині чи Португалії, Нідерландах чи Румунії, Швеції, Македонії, Росії чи Україні, - отримує можливість користуватися правами і свободами, що гарантуються Конвенцією. Якщо ж вони ущемляються, то він, спираючись на Конвенцію, може домагатися в національних судах, а потім у Європейському суді з прав людини їх відновлення та виплати компенсації.
За відновленням порушених прав у тих випадках, коли справа доходить до Страсбурзького суду, стежить Комітет міністрів Ради Європи. Відповідно до Конвенції він здійснює нагляд за тим, щоб держава, яка завинила, сповна виплатила гроші, що належать потерпілому, усунула всі негативні правові наслідки порушення та вжила заходів законодавчого, адміністративного чи іншого характеру, необхідних для запобігання подібним порушенням у майбутньому.
Наднаціональні інстанції, що діють на основі Європейської конвенції, виконують, таким чином, двояку місію. З одного боку, вони допомагають захистити від несправедливості будь-яку людину, групу осіб чи організацію, коли національна правова система дає збій. З іншого - змушують усі європейські держави постійно оновлювати, модернізувати, удосконалювати своє внутрішнє право та владні інститути.
І для нашої держави, і для ЄС ефективне функціонування Європейського суду та Комітету міністрів має дуже велике значення. Це - візитна картка і умова існування Великої Європи, частинами якої, що дрейфують одна до одної, вони є. У Європейській конвенції знайшли відображення конституційні традиції європейських країн. Згідно зі статтею 6 Договору про ЄС, вони становлять серцевину принципів, на яких заснований Союз. Їх повторюють і Хартія основних прав, і проєкт Конституції ЄС. Європейський суд і Комітет міністрів роблять великий внесок в однакове застосування і тлумачення приписів Конвенції повсюдно в Європі та в супутнє цьому припасування національних правових систем.
В останні роки роботи в Європейського суду та Комітету міністрів побільшало. Її стало більше, ніж конвенційні органи спроможні виконувати. Для того, щоб вони й надалі справлялися з покладеними на них завданнями, Радою Європи підготовлено комплексну процесуальну реформу.
Європейський суд користується серед населення європейських країн величезною популярністю. І прості люди, і успішні ділки часто сприймають його як противагу закоснілості, бюрократизму й продажності, що трапляються в національних інститутах. У ньому вбачають надію на відновлення справедливості, якої не вдалося досягти вдома. Випадків таких - десятки й сотні тисяч, чи то йдеться про необґрунтовані арешти та приниження людської гідності, чи про наступ на свободу слова та відмову у вільному користуванні своїм майном. Охоче вдаються до допомоги Європейського суду, прагнучи відстояти інтереси своїх клієнтів, практикуючі юристи, адвокати, великі юридичні фірми.
Так само великою популярністю Європейський суд користується у національних судів. Згідно з європейською конституційною традицією, саме на суд покладено основну відповідальність за захист прав людини, підтримання законності та правопорядку. Страсбург надає національному судді готові зразки того, як потрібно застосовувати норму права в типовій ситуації. Надавані ним роз'яснення посилюють визначеність права, яку високо цінують усі органи правосуддя. Практику вищих судів європейських країн, а також Суду ЄС і Суду першої інстанції ЄС зараз просто важко уявити без посилань на постанови Страсбурзького суду. Сприймаються вони як прецедент і законодавчою владою.
У більшості європейських країн перевірка на відповідність вимогам Європейської конвенції та прецедентному праву Європейського суду стала обов'язковим етапом підготовки та проходження через уряд і парламент будь-якого законопроєкту.
Європейські країни не бояться і не соромляться програшу справи в Страсбурзі. Програні справи дають змогу побачити прогалини в національному законодавстві, недоліки правозастосовної практики. Це допомагає країнам континенту виробляти єдину правову культуру, а в кінцевому підсумку просуватися шляхом інтеграції.
Але відомість Страсбурзького суду, авторитет, який йому вдалося завоювати, надії, які на нього покладають, обернулися несподіваним боком: потік скарг до Європейського суду почав стрімко зростати. До нього зі своїми бідами прямує дедалі більше людей з різних країн. Розширилося коло держав - учасниць Європейської конвенції. За перші 44 роки свого існування, аж до 1998 року, коли було перебудовано весь європейський механізм захисту прав людини, Страсбурзький суд виніс 38.389 рішень і постанов. За наступні п'ять - 61.633. У 1990 році до нього було подано 5.279 скарг. У 1994 році - 10.335, на 96% більше. У 1998 році стався новий стрибок - до 18.164 скарг. Зростання становило 76%. У 2002 році кількість поданих скарг досягла неймовірної цифри - 34.546 (приріст - 90%). У 2003-му - 39.000. У результаті Страсбурзький суд просто почав захлинатися.
Ускладнилося і становище Комітету міністрів. Він зіткнувся з ситуацією, коли від держав необхідно вимагати проведення структурних, системних реформ. В іншому разі Європейський суд буде завалений справами-клонами, як це сталося наприкінці 1990-х років. Проти Італії тоді була подана лавина позовів про порушення судами цієї країни розумних строків розгляду кримінальних, адміністративних та цивільно-правових справ.
Словом, зараз, після ретельної раціоналізації всіх внутрішніх процедур, Страсбурзький суд вийшов на пік своєї потужності: він спроможний щомісяця обробляти по 1.500 заяв. Багато? Так, але ж уже зараз їх щомісяця надходить понад 2.300! Немудро, що на початок 2004 року кількість нерозглянутих справ підскочила до 65 тис. А строки розгляду перевищили допустимий рівень.
Але проблема не лише в перевантаженні. Левова частка часу йде у Європейського суду на відсів неприйнятних заяв і рутинний розгляд справ, що повторюються. У 2003 році він ухвалив рішення про неприйнятність за 17.270 заявами і лише 753 (близько 4%) прийняв до розгляду по суті. Із 703 постанов, винесених минулого року, 60% стосувалися справ-клонів. Виходить, що основні сили витрачаються найвищою європейською судовою інстанцією непродуктивно. На розбір «пілотних» (або прецедентних) справ залишається все менше часу і сил...
Підготовка до реформ розпочалася ще кілька років тому. У загальній формі питання про необхідність енергійних заходів щодо забезпечення довгострокової ефективності Страсбурзького суду та всього європейського механізму захисту прав людини було поставлено в підсумкових документах спеціалізованої міністерської конференції Ради Європи з прав людини, що відбулася в Римі 4 листопада 2000 року. Отримавши замовлену ним ґрунтовну доповідь про можливі напрями реформ, Комітет міністрів уже невдовзі розпочав практичну роботу.
Належить зміцнити кадрову та ресурсну базу Європейського суду, оптимізувати внутрішні процедури, встановити жорсткіший контроль за виконанням державами винесених проти них судових постанов. Проміжний підсумок зробленим зусиллям підбила нещодавня сесія Комітету міністрів. Вона приписала державам привести національне законодавство та правозастосовну практику у відповідність із прецедентним правом Європейського суду, зобов'язала їх стежити за відповідністю новорозроблюваних законодавчих актів стандартам, встановленим Європейською конвенцією, і вказала їм на необхідність подальшого вдосконалення національних судових систем. Але головне - вона запропонувала внести до Європейської конвенції суттєві корективи процесуального характеру, що закріплюються новим Протоколом №14 до неї. Систематичний виклад ухвалених заходів сесія включила до Декларації Комітету міністрів про забезпечення ефективності дотримання Європейської конвенції з прав людини на національному та європейському рівнях.
Протокол №14 набагато менш радикальний, ніж окремі пропозиції, що висувалися на ранніх стадіях його підготовки. Так, із самого початку були відкинуті ідеї про створення регіональних судів з прав людини, підпорядкованих Страсбурзькому суду. У Протоколі знайдено розумний баланс між двома конкуруючими максимами, покладеними в основу європейського механізму захисту, згідно з якими Європейський суд має відгукуватися на будь-які скарги, що надходять до нього, не підміняючи водночас і не відтісняючи національні суди.
Протокол вельми прагматичний. З одного боку, він зменшує тиск на Європейський суд, який чинять заявники, що засипають його незначними скаргами, з іншого - підвищує його продуктивність. Він різко спрощує процедуру відбракування неприйнятних заяв, прискорює розгляд справ, що повторюються, посилює гнучкість внутрішніх структур Страсбурзького суду, відкриває шлях для притягнення держав до відповідальності за зволікання з виконанням винесених проти них судових рішень.
Так, відповідно до Протоколу внутрішня організація Європейського суду поповнюється новою структурою - судовою присутністю у складі одного судді. Вона наділяється повноваженнями ухвалювати остаточні рішення про неприйнятність заяв, тобто закривати їх розгляд. Комітетам у складі трьох суддів довіряється виносити постанови у справах-клонах, щодо яких є добре розроблена усталена практика. Оскарження зазначених рішень і постанов не допускається. Очевидно, що всі зазначені заходи здатні серйозно розвантажити Страсбурзький суд.
Для того щоб схвалені реформи відбулися, потрібні політична воля, додаткові гроші та велика кропітка робота. Але зусилля варті того.
Марк Ентін,
директор Інституту
європейського права МДІМВ.