Природно, що за п'ятдесят з гаком років існування Європейської конвенції її текст зазнав низки змін. Розширювався перелік прав і свобод, що підлягають охороні, удосконалювалася робота контрольного механізму – Комісії з прав людини та суду. Зміни оформлювалися у вигляді протоколів. Протоколи, що закріплювали нові права і свободи, набирали чинності для держав, які їх ратифікували, навіть якщо деякі країни Ради Європи відмовлялися до них приєднуватися. Наприклад, якщо Австрія, Греція та Росія не вважають за можливе захищати своїх мешканців від усіх видів дискримінації, це не означає, що Хорватія, Фінляндія та Україна не повинні цього робити.
Інша ситуація з протоколами, що вносять зміни до порядку роботи контрольних механізмів. Для їх набрання чинності необхідна згода всіх держав. В іншому випадку треба створювати два різних контролюючих органи, які працюють за різними правилами. Це, з одного боку, дорого, а з іншого – неможливо в рамках єдиної міжнародної організації, якою є Рада Європи.
Востаннє реформа контрольних механізмів Ради Європи була проведена у 1998 році з прийняттям Протоколу №11 до Конвенції. Було ліквідовано Комісію з прав людини, яка виконувала роль посередника між скаржниками та Європейським судом – заявники почали спілкуватися з судом безпосередньо. Були прийняті нові правила розгляду скарг, за ними суд працює і зараз.
Зараз скарга, що надійшла, опрацьовується юристами секретаріату. Вони вивчають надіслані документи, за необхідності запитують у скаржника додаткову інформацію та готують матеріал для розгляду суддями. Якщо зі змісту скарги очевидно, що вона не підлягає юрисдикції суду, – наприклад, коли вона стосується прав, які не гарантуються Конвенцією, – матеріали передають на розгляд комітету з трьох суддів. Там розгляд відбувається в закритому режимі. Комітет ухвалює рішення про неприйнятність скарги. Це рішення є остаточним і не може бути оскаржене.
Коли скарга не виглядає очевидно неприйнятною, її передають палаті з семи суддів, яка інформує про її зміст ту державу, проти якої вона була подана. Пропонується відповісти на запитання суддів та надати будь-які коментарі та документи. Відповіді уряду пересилаються подавцю скарги. Він має можливість їх оскаржити. На підставі листування держави та скаржника палата визнає скаргу прийнятною – тобто такою, що належить до юрисдикції суду та підлягає подальшому розгляду, – або відхиляє її. Рішення про неприйнятність, ухвалене палатою, також не підлягає оскарженню та перегляду.
Якщо скаргу було визнано прийнятною, палата суду пропонує скаржнику та державі-відповідачу врегулювати спір мирним шляхом. Якщо цього не відбувається, то починається розгляд справи по суті. Для цього сторонам треба знову подати свої аргументи. За результатами розгляду виноситься рішення, в якому або визнається, що держава порушила права і свободи, закріплені в Конвенції, або констатується відсутність порушень. Сторонам дається три місяці для оскарження рішення у Великій палаті суду. Рішення, що набрали чинності, є обов'язковими для держав, за їх виконанням стежить Комітет міністрів, до якого входять представники всіх країн Ради Європи.
Наприкінці 90-х років стала очевидною необхідність нової реформи європейських механізмів захисту прав людини. Розширення Ради Європи відкрило доступ до Європейського суду жителям країн колишнього соцтабору, і вони не забарилися ним скористатися. Кількість скарг почала стрімко зростати, але приблизно 90% лежали поза межами компетенції суду. З'явилися побоювання, що суд просто захлинеться в потоці звернень, що надходять до нього. У 2000 році конференція міністрів країн Ради Європи визнала необхідність термінових заходів для вдосконалення роботи суду.
Варіантів розв'язання проблеми виявилося не так вже й багато. Можна було розширити секретаріат суду та збільшити кількість суддів, але це потребувало великих фінансових вкладень, на які держави не готові піти. Можна було створити в різних частинах Європи регіональні суди, які взяли б на себе частину навантаження, але це створило б загрозу розколу єдиного правового простору Ради Європи та нерівності мешканців різних регіонів. Обмеження права на звернення до суду стало б відмовою від основного принципу Конвенції, яка свого часу здійснила революцію в міжнародному праві, зруйнувавши монополію урядів на міжнародне правосуддя. Можна було спрощувати процедуру розгляду справ у Європейському суді з ризиком поставити під сумнів якість та об'єктивність судових рішень. Зрештою було знайдено компромісне рішення: ввести додаткову умову для прийняття скарг та спростити процес відсіювання скарг, які свідомо не належать до юрисдикції суду.
Передбачається, що суд повинен приймати до розгляду лише ті справи, в яких йдеться про заподіяння істотної шкоди. Планується, що його критерії будуть сформовані практикою. Така довіра до суду виправдана: протягом кількох десятиліть роботи цей орган створив розвинену систему прецедентів, що наповнюють конкретним змістом абстрактні норми Конвенції.
Процес перевірки скарг, які з великою ймовірністю не належать до компетенції суду, пропонується доручити не трьом, а одному судді. Усі скарги, що містять хоч скільки-небудь обґрунтовані претензії до держав, повинні, як і раніше, розглядатися колегіально. Спрощується процедура розгляду однотипних справ. Наприклад, якщо вже винесено кілька рішень щодо дискримінації російськомовних у Литві або щодо невиконання судових рішень у Росії, то далі рішення у таких справах мають виноситися не палатою з семи суддів, а комітетом з трьох.
Щоб запобігти появі однотипних справ, пропонується посилити контроль за тим, як держави виконують рішення суду. Зараз це контролює політичний механізм – Комітет міністрів Ради Європи. До нього пропонується додати правовий механізм: за запитом Комітету міністрів оцінювати виконання рішень буде Велика палата Європейського суду.
Внести всі ці зміни передбачалося за допомогою Протоколу №14, текст якого був затверджений міністрами країн Ради Європи та відкритий для ратифікації 13 травня 2004 року. Представники Росії в Страсбурзі висловлювалися щодо Протоколу №14 схвально. Незадовго до вступу Росії на посаду голови Ради Європи, 5 травня 2006 року, вона підписала протокол. Російський МЗС повідомив, що «Росія має намір активно сприяти просуванню реформи Європейського суду з прав людини». Через три тижні голова Державної думи Борис Гризлов, виступаючи на засіданні бюро Парламентської асамблеї Ради Європи, зазначив, що Протокол №14 уже підписано, і заявив: «Ми вестимемо справу до якнайшвидшої ратифікації цього документа Держдумою».
Оскільки і Росія, й інші країни заявили про підтримку Протоколу №14, всі органи Ради Європи, включаючи суд, почали готуватися до початку реформи. Очікувалося, що протокол набуде чинності на початку 2007 року. До кінця жовтня всі країни завершили процес ратифікації. Очікувалося, що Росія не забариться приєднатися до решти.
Однак всупереч усім даним обіцянкам Дума відмовилася прийняти закон про ратифікацію Протоколу №14. Думський комітет з цивільного, кримінального, арбітражного та процесуального законодавства, так само як і комітет з конституційного законодавства та державного будівництва, дали негативний висновок. У підсумку за ратифікацію Протоколу №14 висловилися лише 27 депутатів, а проти проголосували 138. Депутат Володимир Рижков стверджує, що виконавча влада використала Думу, щоб відмовитися від реформи суду, зберігши при цьому обличчя. Насправді ж у Кремлі хочуть обмежити можливість своїх громадян звертатися до Європейського правосуддя. Інші, наприклад депутат Клімов, вважають, що антиєвропейські настрої в Держдумі формуються не під тиском Кремля – «вони по суті паршиві».
Відмова від ратифікації виглядає дивно. Як мінімум, можна говорити про те, що посадові особи, відповідальні за представлення законопроєкту, та Борис Гризлов, який обіцяв вирішити питання з ратифікацією, не роз'яснили депутатам сенс і значення цього документа. У всякому разі, на таку думку наводять висловлювання окремих депутатів, які прозвучали на думських засіданнях, коли обговорювалося питання про ратифікацію Протоколу №14. Наприклад, на засіданні 13 грудня Геннадій Зюганов заявив про упередженість правозастосовної практики в Європі. При цьому він чомусь послався на приклад Гаазького трибуналу, який жодного відношення до Європейського суду з прав людини не має. Тоді ж лідер партії ЛДПР Володимир Жириновський сказав: «Ми в жодному разі не віддамо свої голоси за ратифікацію цих поправок, бо Європейський суд жодної користі не приніс громадянам Російської Федерації, а, навпаки, судові процедури використовуються проти Росії. Намагаються накладати на нас штрафи у справах, які не мають юридичної підстави, а лише політичне підґрунтя». Мабуть, Жириновський забув, що основна маса рішень Європейського суду щодо Росії стосувалася невиплат пенсій та соціальних допомог, призначених російськими судами, або вважає, що захист російського пенсіонера – справа суто внутрішня.
Претензії до Протоколу №14, висловлені двома думськими комітетами, зводяться до того, що передача повноважень щодо визнання скарг неприйнятними до відання одного судді та додавання такої підстави для відмови в скарзі, як відсутність суттєвої шкоди, призведе до політизованості суду.
Виходить, що робота Європейського суду в його нинішньому стані російським депутатам не подобається, але реформувати цей орган вони відмовляються. Тим часом, якщо реформа не відбудеться, суд продовжить свою роботу. Він як і раніше виноситиме рішення щодо Росії, і малоймовірно, що ці рішення будуть за своїм змістом суттєво відрізнятися від тих, що зараз викликають роздратування у парламентарів. Відмовившись від ратифікації Протоколу №14, Дума не запобіжить, а лише ускладнить доступ росіян до страсбурзького правосуддя. А заодно вона ускладнить доступ до Європейського суду тисячам жителів інших європейських країн. Мабуть, депутати вважають, що із захистом прав людини все гаразд не лише в Росії, а й в інших частинах Європи – в Україні, Грузії та в Прибалтиці – і громадяни цих держав, так само як і росіяни, в європейському правосудді не потребують.
Ольга ШЕПЕЛЄВА.
Газета.Ru er="0">