Наприкінці жовтня у палаці Гемптон-Корт неподалік Лондона відбувся саміт лідерів країн Євросоюзу. Головуючі зараз у ЄС британці сподівалися, що відродження практики подібних неформальних зустрічей дозволить поліпшити ситуацію в Європі. Європейцям потрібен прорив - нинішній рік для ЄС виявився дуже складним. Провал Євроконституції на референдумах у Франції та Нідерландах, пробуксування з бюджетом ЄС на 2007-2013 роки, явне превалювання національних інтересів над загальноєвропейськими, липневі терористичні акти в Лондоні, плутанина навколо виборів у Німеччині - все це вкинуло Євросоюз у найглибшу за всю його історію кризу.
Однак усупереч сподіванням революції в Гемптон-Корті не сталося: кожен залишився при своїй думці. Президент Франції Жак Ширак наполягав на збереженні аграрних субсидій щонайменше на найближчі вісім років. Британський прем'єр Тоні Блер відстоював британську «знижку» у виплатах до бюджету ЄС. Німеччину на зустрічі представляв чинний канцлер Герхард Шредер, який протидіє ліберальним реформам у ЄС, на які сподівається новий канцлер Ангела Меркель. У результаті, як зазначила у своєму редакційному коментарі німецька газета Die Welt, «саміт показав, що партнери по ЄС усе далі віддаляються один від одного».
Журнал «Експерт» люб'язно надав нам інтерв'ю з Річардом Вітменом, директором європейських програм у Четем-хаусі - Королівському інституті міжнародних відносин (RIIA), у якому обговорюються перспективи євроінтеграції.
Поки що порядок
- Підсумки французького та голландського референдумів призупинили процес ратифікації конституції ЄС. Ось уже кілька місяців про Євроконституцію ніби забули. Чи з'явиться взагалі в Євросоюзу конституція? Що буде, якщо її так і не затвердять?
- На подібні запитання зараз ніхто не візьметься відповісти однозначно. Відразу після провалу конституції лідери домовилися про деяку паузу, скажімо, місяців на шість, - щоб уряди, політики та виборці змогли спокійно подумати й оцінити ситуацію. Тепер європейці відкладають вирішення проблеми на наступний рік. Але їм усе одно доведеться щось робити. Варіантів кілька.
По-перше, європейці можуть забути про конституцію. Утім, це малоймовірно, адже понад половина країн - членів ЄС уже ратифікували її, а до цього три роки пішли на написання документа. По-друге, вони можуть зібратися знову, щоб написати новий текст. Але, найімовірніше, нова конституція виявиться дуже схожою на стару, а час буде втрачено. По-третє, європейці можуть відредагувати конституцію - вилучивши з неї найважливіші положення, які будуть ратифіковані національними парламентами. Але це породжує велику проблему: такий підхід може дуже розчарувати виборців - його можуть розцінити як спробу обманути громадськість, обійти її волю.
Будь-який із цих варіантів - непростий, і поки незрозуміло, який із них зрештою буде обрано. Незрозуміло, зокрема, через різницю в думках: наприклад, Британія воліла б, щоб питання про конституцію взагалі було знято з порядку денного. Тим часом сьогодні головна проблема з конституцією полягає в тому, що про неї зовсім не говорять. Якщо на початку літа питання обговорювали політики, тема не сходила з газетних шпальт, то сьогодні - тиша.
- Але якщо про конституцію все-таки забудуть, що станеться?
- Треба розуміти, що навіть якби конституція була схвалена всіма країнами, нічого б не сталося до 2009 року - саме тоді вона мала набрати чинності згідно з початковими планами. Тому найближчим часом ЄС може працювати і без конституції. Але якщо говорити про перспективу більш довгострокову, завдання суттєво ускладнюється - особливо в контексті нещодавнього розширення. Нарешті, складнощі з конституцією впливають на настрої в ЄС. Передбачалося, що документ дасть нове визначення поняття «Європейський Союз». Тому, коли з'ясувалося, що в лавах немає згоди щодо того, що ж це за поняття, подальша інтеграція стала проблематичною.
- Європа в заціпенінні - приймати рішення, коли до Союзу входить двадцять п'ять країн, значно складніше, ніж коли таких п'ятнадцять.
- Європа застрягла в перехідному періоді. Вона пішла від зовнішньополітичного процесу, який був зрозумілий з погляду дипломатії, але ще не досягла стану інститутів, які держави використовують для управління політичним процесом. Тобто ЄС - це вже не зовсім дипломатія, але ще й не держава. Проблеми зумовлені передусім саме тим, що багато хто сприймає європейські процеси як «все ще дипломатію». Адже не виникає проблем, коли рішення приймаються трьома чи п'ятьма сотнями учасників політичних інститутів національного рівня - скажімо, у парламентах. Але основоположні принципи в ЄС не такі, як у національних парламентів. Тому двадцять п'ять членів - це проблема, наприклад, коли всі хочуть висловитися. Навіть якщо представник кожної країни говоритиме лише по годині, вже вийде понад добу. Тому доводиться або вводити обмеження, що не надто добре, або приймати рішення не на великому форумі, а в робочих групах. Але тоді з'являються інсайдери та аутсайдери, і останні, зі зрозумілих причин, невдоволені.
Щоправда, поки все працює не так уже й погано, як можна було припустити до розширення. Багато в чому це пояснюється тим, що нові країни – члени ЄС поки що вчаться працювати на європейському рівні. Якщо вони стануть більш наполегливими й почнуть активно просувати свій порядок денний, то можна припустити, що система працюватиме гірше.
Національний інтерес
- Деякі члени ЄС, наприклад Німеччина та Франція, дедалі наполегливіше пропонують «різнорівневу інтеграцію». Це вихід із ситуації, коли членів стало більше, а конституції немає?
- Такий спосіб не такий уже й поганий. Він підвищує ефективність прийняття рішень, – зокрема, така модель випробувана в СОТ, де основні угоди є результатом домовленостей ключових гравців. Проблема в тому, що всередині Європи дуже складно визначити групи країн із абсолютно однаковим колом проблем. Найбільш наближена до такого «клубу в клубі» зона євро з її дванадцятьма учасницями. Але все, що виявляється меншим, - початкові шість країн, найбільші шість країн, північноєвропейські країни - такі комбінації не працюють. З них не вийде навіть відносно постійних коаліцій. Коаліція великих країн негайно викликає опозицію малих країн, яких у ЄС більшість, і в результаті процес прийняття рішень не прискорюється, а навпаки – сповільнюється.
- Останнім часом країни ЄС, особливо великі, надають пріоритет своїм національним, а не загальноєвропейським інтересам. В Європі справді перестають мислити глобально?
- Сьогодні ключова проблема Євросоюзу - дефіцит лідерства. Тут гостро бракує політиків національного рівня, здатних прорахувати, які рішення будуть добрими не лише для їхньої країни, а й для спільної європейської справи. Адже національні та європейські інтереси зовсім не обов'язково суперечать один одному. Такі лідери, як Франсуа Міттеран чи Гельмут Коль, могли виробляти рішення, які були добрими і для Франції, і для Німеччини, і для Європи. Останнім же часом Європі щастило менше - національні лідери почали думати про Європу як про «гру з нульовою сумою» - якщо хтось виграє, значить, обов'язково хтось програє. Ті ж Франція чи Німеччина вже не частина рішення, а частина проблеми, і своїми діями вони цю проблему поглиблюють. Наприклад, вони постійно ігнорують Маастрихтські критерії.
- Чи можуть компенсувати дефіцит лідерства керівники Єврокомісії?
- Проблема з Комісією в тому, що за останні десять років у неї не було сильного лідера. Останнім яскравим лідером був Жак Делор (голова Європейської комісії у 1985-1994 роках). Прийшлі йому на зміну Жак Сантер і Романо Проді були помітно слабшими і значно менш ефективними. А Баррозу був компромісним кандидатом, до того ж далеко не першим, якого запропонували на заміну Проді. Представник невеликої держави, він чітко пов'язаний з певним вектором європейського розвитку - дерегуляція та лібералізація ринків. І ця обставина негайно ставить Францію та Німеччину в опозицію до всіх його починань.
- Країни ЄС досі не змогли узгодити бюджет на 2007-2013 роки. Це частина боротьби за національні інтереси?
- Так. Тут члени ЄС поділяються на кілька груп. Країни, які є чистими платниками, не хочуть платити до європейського бюджету. Країни старого ЄС, які були реципієнтами, хочуть і далі отримувати багато грошей з європейського бюджету. Нові країни ЄС теж хочуть свій шматок пирога. Плюс Британія зі своєю знижкою на виплати до бюджету ЄС, здобутою за Маргарет Тетчер. Словом, у кожного свій інтерес. Але найважливіше те, що Німеччина - найбільший чистий платник до бюджету ЄС - більше не хоче платити за рахунками.
- Німців можна зрозуміти.
- Звісно, Німеччину та німецьких платників податків не варто за це критикувати - тягар бюджету ЄС має бути розподілений більш рівномірно. Біда, однак, в іншому: бюджетна невизначеність, посилена проблемами з конституцією, значно погіршує стан ЄС. Втім, я думаю, що проблеми з бюджетом ЄС вдасться вирішити досить швидко. Набагато швидше і простіше, ніж проблеми з конституцією.
Інтеграція чи дезінтеграція
- Чи свідчить провал конституції про те, що громадяни ЄС справді розчарувалися в європейській ідеї?
- Раніше пересічні європейці досить пасивно ставилися до інтеграції - вони приймали все те, що робили їхні еліти. Але потім сталися дві події. По-перше, європейці розчарувалися в урядах у принципі - у розвинених демократіях громадяни повсюдно втрачають інтерес до політики. По-друге, у виборців виникло конкретне питання до євроінтеграторів: а чи в правильному напрямку ведуть їх ті лідери, яким вони й довіряють-то не особливо? Тому тепер еліти не можуть автоматично покладатися на схвалення виборцями своїх дій, які вони вживають у процесі євроінтеграції.
Це повністю змінює контекст інтеграції. Провал конституційних референдумів показав: уряди тепер не можуть приймати рішення, з якими не згодне суспільство.
- Якщо покращиться управління на національному рівні, чи повернеться в європейців інтерес до проєкту європейської інтеграції?
- Інтерес може повернутися у двох випадках. По-перше, якщо провідні економіки ЄС знову почнуть зростати. Євроінтеграція найкраще просувалася в періоди тривалого економічного зростання. Це особливо характерно для Британії - євроскептицизм падає, коли економіка зростає. По-друге, і це ще важливіше, якщо події у зовнішньому світі більше згуртовуватимуть країни ЄС. Я не думаю, що в XXI столітті досі актуальні розмови про те, що євроінтеграція допомагає запобігти війні в Європі: Друга світова сьогодні - лише історична подія. Для євроінтеграції сьогодні важливіше те, що відбувається в решті світу. Під час війни в Перській затоці в 1990-1992 роках стався великий прорив у відносинах усередині ЄС - Європа вперше зрозуміла, що її інтереси можуть відрізнятися від американських. Зі зростанням нових полюсів сили, таких як Китай чи Індія, європейці будуть значно сильніше відчувати свою спільність. Хоча це буде й непросто.
- Але що станеться, якщо ключові країни ЄС усе ж не впораються з економікою? Якщо, скажімо, німецька економіка так і не «заведеться» - ні за рік, ні за два, ні за п'ять? Чи є ризик дезінтеграції, розпаду ЄС?
- Думаю, чимало європейських політиків не спить ночами в пошуках відповіді на це питання. Довго вважалося, що інтеграція в Європі - це дуже швидкий, інтенсивний процес, у якомусь сенсі навіть універсальний. Насправді - це унікальне явище. Якщо подивитися на решту світу, то всі спроби повторити європейський досвід інтеграції призвели до куди скромніших результатів - зазвичай до простих торговельних блоків. Суть у тому, що в Європі був особливий мікроклімат, який сприяв виникненню та зміцненню інтеграції. Якщо тепер цей клімат зміниться, то я не впевнений, що інтеграція не постраждає.
Якщо в Німеччині справді будуть довгострокові економічні проблеми, це може змінити європейський мікроклімат. Якщо країни ЄС не погодяться з довгостроковими цілями євроінтеграції - станеться те саме. Той самий ризик - якщо в ЄС так і не з'явиться сильних лідерів. Як на мене, багато політиків у Європі розуміють, що ці ризики існують і що їм потрібно щось робити, щоб європейська інтеграція не пішла у зворотний бік.
Ісламський виклик
- Після терактів у Лондоні питання безпеки та проблема тероризму вийшли на перший план. У багатьох європейських країнах значна частка мусульманського населення. І не скрізь ця частка достатньо інтегрована.
- Європейці усвідомлювали значущість проблеми внутрішньої безпеки куди повільніше за американців. Європейська інтеграція допомагає вирішувати проблеми безпеки - достатньо згадати скоординовані дії поліції кількох країн Європи з пошуку терористів, які організували вибухи в Мадриді та Лондоні.
Інша справа - ситуація з мусульманськими меншинами в державах ЄС. Європейські країни лише сьогодні усвідомлюють, що в них є різнорідні етнічні та релігійні спільноти. І, на думку багатьох, експеримент зі створення мультикультурного суспільства провалився. Виникає питання - що тепер робити, чим його замінити? Поки незрозуміло. Тим часом деякі цінності, які відстоюють радикальні ісламісти, несумісні з ліберальною демократією - меншини в Європі потенційно можуть стати серйозним джерелом соціальної нестабільності.
Звісно, є різниця між США та ЄС: ми в Європі зіткнулися з внутрішньою проблемою, а не із зовнішньою. Але я не впевнений, що внутрішні та зовнішні проблеми у відносинах з мусульманським світом так легко розділити. Це просто дві сторони однієї медалі. Втім, зрозуміло, що відповідь Європи на загрозу мусульманського тероризму буде іншою. Зокрема, через неможливість вирішити питання військовими методами. Це потребуватиме набагато більше часу. Позначиться й роз'єднаність Європи - хоча європейцям доведеться координувати свою діяльність, тут немає аналога ФБР чи ЦРУ.
- Чи позначиться це на імміграційній політиці Євросоюзу?
- Про це говорять уже років десять. ЄС у 1995 році ініціював Барселонський процес (ініціатива із соціально-економічного співробітництва ЄС з країнами Північної Африки. – Ред.) через занепокоєння проблемами міграції. Розвинені країни - магніт для мігрантів, це всім зрозуміло. Тому наша мета - розвиток сусідніх країн, які стали б багатшими. А також координування міграційної політики всередині ЄС - сьогодні в кожної країни свої правила, що породжує плутанину. Деякі країни ЄС оголошують амністії, наприклад Іспанія, яка проводила амністію нелегальних мігрантів кілька разів. У результаті до неї спрямувалися нові мігранти з Північної Африки в надії потрапити під нову амністію.
Дух Європи
- Розширення залишається одним із найважливіших питань для ЄС. Зараз на черзі стоїть Румунія, яка, будьмо чесні, досить бідна. До того ж, хоча вона й перебудувала свою правову базу під вимоги ЄС, виконання законів там кульгає - це визнає і Брюссель. Навіщо взагалі Європі Румунія? Що вона туди принесе, окрім свого 22-мільйонного населення?
- У майбутньому розширення стане куди складнішим процесом. Якщо поглянути на розширення 2004 року, то зрозуміло, що деякі з країн об'єктивно не були готові до вступу в ЄС, але їх не можна було залишити за бортом з політичних причин. Найяскравіший приклад - Польща.
Румунія - це очевидна проблема. Цілком ясно, що ЄС висуне жорсткіші вимоги до членства Румунії та Болгарії в Євросоюзі. Але це велика проблема для самого ЄС - раніше «перехідні умови» здебільшого стосувалися другорядних питань на кшталт екологічної політики, але зараз йдеться про ключові проблеми, такі як рух робочої сили. Я більш ніж упевнений, що перед вступом Румунії до ЄС у 2007-му або 2008 році ціла низка європейських урядів постарається запровадити для неї більше перехідних обмежень, ніж для країн, що стали членами ЄС у 2004 році.
Але сказати «ні» румунам уже занадто складно з політичних причин. І хоча деякі політики можуть вважати, що дана Бухаресту обіцянка була помилкою, навряд чи тепер можна зберегти обличчя і відмовити Румунії.
- ЄС пообіцяв потенційне членство в ЄС країнам колишньої Югославії та Албанії. Чи буде воно працювати?
- На мою думку, у зовнішній політиці найсильнішим напрямом ЄС є саме політика розширення. Перспектива членства діє на можливих кандидатів як магніт. Але цей інструмент - дуже довгостроковий. Якщо поглянути на Боснію, то можна побачити, що угода про спільне поліцейське патрулювання - силами поліції боснійських сербів та боснійсько-хорватської конфедерації - за часом збіглася з підписанням угоди про асоційоване членство між ЄС та Сербією і Чорногорією. Не думаю, що це сталося випадково. Західні Балкани - це вузол взаємопов'язаних проблем, і для ЄС мало б сенс розмовляти не з кожною з цих країн окремо, а з єдиним блоком. Так, Хорватія може опинитися в ЄС раніше завдяки рівню свого розвитку, але Сербія має йти в одній групі з Боснією або Македонією - як це робили центральноєвропейські країни.
- Але якщо у 2015-му або 2020 році країни регіону справді стануть реально претендувати на вступ до ЄС, то мешканцям Євросоюзу доведеться голосувати за ратифікацію угод про їхній вступ до європейського клубу. Уявляєте референдум у Данії про вступ до ЄС Албанії чи Сербії? Адже європейські газети пишуть про ці країни навіть гірше, ніж про Росію.
- Для країн-кандидатів це означає, що їм доведеться дійсно змінитися, щоб переконати не лише уряди, а й громадськість ЄС у своїй готовності до членства. Найважче буде Туреччині - перш ніж вона отримає право членства в ЄС, їй потрібно буде стати справжньою європейською країною. У майбутньому умови вступу будуть дедалі жорсткішими, дедалі жорсткішими будуть умови перехідного періоду, тож шлях до повного членства може виявитися дуже довгим.
- До речі, про Туреччину. Переговори про її вступ розпочалися, але багато європейських країн досі не вважають Туреччину достатньо європейською - з причин релігійних і культурних. Чи приймуть Туреччину?
- Переговори з Туреччиною викликали в Європі дискусію про межі розширення - це нова для нас тема. Під час холодної війни вона була неактуальною. І п'ять років тому вона теж була неактуальною, оскільки багато країн на сході та півдні були надто нерозвиненими економічно. Зараз нам доводиться замислюватися над тим, яким зрештою може стати ЄС. Тому питання Туреччини дуже важливе. Але це не проблема для сьогоднішніх політиків, це - проблема наступного покоління політиків.
У найближчі роки ми будемо чути багато про те, де мають пролягати кордони Європи. Чи має інтеграція сягнути Кавказу? Чи має вона зачепити Україну чи Білорусь? Ці дебати стають дедалі менш абстрактними. Що станеться, якщо країна з ліберальною демократією, відокремленням релігії від держави, ринковою економікою, але яка перебуває в Північній Африці, захоче стати членом ЄС? На якій підставі ви виключите цю можливість? Коли європейська спільнота лише сформувалася, її частиною був Алжир, який формально був не колонією, а складовою частиною Франції. Іспанські Мелілья і Сеута теж перебувають в Африці. Тому географія не дає нам відповіді. Дебати про кордони Європи - це радше дебати про «дух Європи», а не про здатність Туреччини чи будь-якої іншої країни користуватися європейським законодавством.
- А що таке «дух Європи»?
- На жаль, ніхто не може відповісти на це питання. Зараз багато говориться про спільні культуру та історію. Але «дух Європи» - надто складне поняття, щоб визначити його одним простим рекламним слоганом. У різних країнах, для різних вікових груп, різних професійних груп це поняття матиме різне значення. Так само, як поняття «національна держава» для всіх цих груп має різне значення.
- Чого можуть країни, які орієнтуються на Євросоюз, наприклад Україна чи Грузія, очікувати від ЄС?
- Не дуже багато. Євросоюз у найближчі роки буде настільки зайнятий вирішенням власних проблем, що йому буде не до потенційних кандидатів. Європейцям буде досить складно переконати такі країни - мовляв, ми вами зацікавлені, але не зараз. Як довго в таких умовах країни - потенційні кандидати збережуть інтерес до членства в ЄС - я не знаю.
Думаю, з часом різниця між повним членством і асоційованим статусом буде поступово нівелюватися. Вже зараз усередині самого ЄС є досить суттєві відмінності - це і зона євро, і Шенгенська угода, це ринок праці старого ЄС, який, за винятком трьох країн, закритий для нових членів до 2011 року. Надалі грань між повними членами, які ще дуже довго перебуватимуть у перехідній фазі (наприклад, Румунія), та асоційованими членами буде поступово стиратися. Асоційоване членство, принаймні на якийсь час, може стати відповіддю Європи. Тому що, з одного боку, Європа покаже свій інтерес до цих країн, а з іншого - буде розширюватися повільніше та більш усвідомлено.
Усе це означає, що повне членство саме по собі стане значно аморфнішим - будуть повні члени з повними правами, повні члени з обмеженими правами, асоційовані члени тощо. Майбутнє - за строкатою Європою.