Потрібні були негайні заходи, які якщо не гарантували, то хоча б створювали надійні передумови для перетворення «нових німців» на активних членів суспільства, які мають високі шанси на працевлаштування, знають і дотримуються законів нової батьківщини. Для вирішення проблеми Федеральне МВС спільно з земельними міністерствами розробили та прийняли в травні 2006 року нову, єдину для всієї країни концепцію вступу до німецького громадянства. Запропоновані новації стали основою для змін чинного законодавства.
Суть нововведень
Окрім глибших знань німецької мови претенденти на німецьке громадянство повинні продемонструвати знання Конституції Німеччини та суспільно-політичного устрою країни. З цією метою запроваджується складання тесту за спеціально розробленою програмою. Для підготовки до тестування пропонується попередньо прослухати курс про «Правовий та суспільний порядок, а також умови життя в ФРН».
Необхідний рівень знань мови має підтверджуватися свідоцтвом про складання іспиту в обсязі сертифіката В1 за європейською шкалою або німецьким атестатом – Zertifikat Deutsch. Якщо при подачі документів здобувач у ході бесіди покаже, що добре володіє мовою, співробітник служби натуралізації має право зняти вимогу про представлення свідоцтва. Отримані раніше атестати різних мовних курсів, що не підтверджують рівень В1 або Zertifikat Deutsch, вважаються надалі недостатніми. Скасовано також практику, що існувала в ряді земель, складання усного іспиту безпосередньо при прийомі документів.
Доводити знання мови повинні також бажаючі отримати німецьке громадянство іноземні дружини корінних жителів або вже натуралізованих іммігрантів. Раніше вони були звільнені від цього обов'язку, оскільки вважалося, що чоловік, який має громадянство, завжди зможе вирішити проблеми, що виникають у цій частині у його іноземної половини.
Новою умовою для єврейських іммігрантів стало, як відомо, необхідність відмови від громадянства країни попереднього проживання.
До закону також внесено зміни, що стосуються окремих груп здобувачів. Посилено вимоги до осіб, які зазнали покарання за порушення закону – надалі натуралізація буде можливою, якщо накладений грошовий штраф не перевищує 90-денного заробітку (раніше – заробітку за 180 днів), а якщо мало місце позбавлення волі, то воно не повинно перевищувати 3 місяців (раніше – 6 місяців). Скасовано положення, що допускало натуралізацію іноземців молодших 23 років, навіть якщо вони жили на соціальну допомогу.
Узаконити якомога швидше
Закриваючи травневу конференцію міністрів внутрішніх справ, куратор зустрічі – голова баварського МВД Гюнтер Бекштайн офіційно запевнив колег, що нові правила почнуть діяти до кінця 2006 року. Зі свого боку, і міністри докладали всіх можливих зусиль для якнайшвидшого впровадження запропонованих ними новацій. Судячи з повідомлень преси, вони неодноразово лобіювали в парламенті ідею негайного розгляду та прийняття нового порядку натуралізації.
Однак на порядку денному стояли й інші не менш важливі проблеми. Необхідність підвищення внутрішньої безпеки у зв'язку зі зростанням терористичної загрози та потреба узгодження німецького національного законодавства із загальноєвропейським змусили уряд заново переглянути практично всі нормативні акти, що входять до прийнятого лише два роки тому пакету законів про іноземців – Zuwanderungsgesetz.
Введення нових правил натуралізації було приурочено до майбутньої широкої реформи всього імміграційного законодавства.
Відповідний проект був представлений Федеральним урядом на самому початку 2007 року. Міністри розуміли, що прийняття всеосяжного документа, який зачіпає найрізноманітніші сфери правовідносин іноземців та містить часом вельми непопулярні рішення, вимагатиме щонайменше кількох місяців. І тому вирішили підстрахуватися з термінами введення окремих положень нового закону. Тоді й з'явилося в проекті формулювання, яке давало службам натуралізації право, вже після прийняття закону – а в тому, що закон буде прийнятий, сумнівів не було – застосовувати нові вимоги, так би мовити, заднім числом, тобто щодо раніше поданих заяв на громадянство. А як дату переходу на змінені правила було рекомендовано встановити день офіційного представлення проекту в парламент на розгляд.
Проект нового закону, що налічує понад 400 сторінок – EC-Richtlinienumsetzungsgesetz надійшов до парламенту 30 березня 2007 року. Через два з половиною місяці – 14 червня, незважаючи на жорстку критику опозиції, проект практично без правок був прийнятий коаліційною більшістю Бундестагу, а ще через двадцять днів – 6 липня, з незначними зауваженнями схвалений бундесратом. Щоправда, останній етап – підписання закону президентом – дещо затягнувся: країною прокотилася хвиля масових виступів іноземців та громадськості, яка їх підтримувала, що вимагали скасування або перегляду частини введених положень. І, тим не менш, ще через півтора місяця закон був підписаний і 28 серпня минулого року набрав чинності.
Помилка чи продумане рішення
Як і планували міністри, в остаточному тексті як день початку застосування нових правил було вказано 30 березня 2007 року. Ця дата перетворилася на своєрідний день «Х» для деяких здобувачів німецького громадянства. Люди, які вже кілька місяців тому здали документи і тепер очікували від відомств повідомлень про задоволення їхніх клопотань, отримали замість цього повідомлення, в яких містилися вимоги попередньо вийти з попереднього громадянства, а також виконання додаткових умов – краще вивчити мову, в окремих випадках відмовитися від соціальної допомоги, дочекатися остаточного зняття судимості.
Чим же керувалися депутати, допускаючи введення положень, що посилюють, до прийняття закону в цілому? Що спонукало парламентарів погодитися з пропозицією уряду та поширити відомий постулат про захист довіри жителів країни до законодавчої влади (тобто положення про відсутність у закону зворотної сили) не на всіх уже подавших прохання претендентів на громадянство, а лише на тих із них, хто подав документи до певної дати?
Версію про те, що законодавці банально прогледіли в достатку обговорюваних питань підкинуті їм урядовими чиновниками спірні формулювання, швидше за все слід відкинути. Судячи з усього, йдеться про свідоме, можливо навіть юридично вивірене рішення. Про це свідчить хоча б той факт, що початок дії однієї з нових вимог, а саме – перевірки знань претендентами Конституції та суспільного ладу, не потрапило під загальний термін, а було відкладено на рік у зв'язку з необхідністю розробки програми тестування та організації спеціальних курсів. Це говорить про те, що питання про терміни розглядалося, а отже, міністри змогли переконати депутатів у необхідності невідкладного введення описаних вище вимог. При цьому самі парламентарі не могли не усвідомлювати, що прийняті ними рішення не зовсім коректні.
Та й автори нової концепції – федеральне та земельні МВС, що ратували за якнайшвидше впровадження свого дітища, не могли не розуміти, що затіяне ними «випереджаюче» введення посилень обернеться ускладненнями для частини подавших документи іммігрантів. А якщо розуміли, то повинні були принаймні постаратися виключити можливі несприятливі наслідки: розіслати, наприклад, підвідомчим службам на місцях циркуляри із зазначенням призупинити прийом заяв до офіційного набрання чинності новим законом (так було зроблено свого часу при зміні регламенту прийому єврейських іммігрантів) або хоча б заздалегідь попереджати заявників про можливий перегляд уже прийнятих справ. Нічого цього зроблено не було – відділи натуралізації в різних містах продовжували і після 30 березня прийом документів, орієнтуючись на колишні, ще діючі, на думку місцевих чиновників, положення.
Звичайно, вже після отримання нових інструкцій служби на місцях могли продовжити розгляд раніше поданих заяв за старими правилами, заплющивши очі на зміни. Можливо, іноді вони так і чинили. Однак, судячи з листів читачів, у ряді місць співробітники служб вважали за необхідне неухильно дотримуватися букви зміненого закону і зажадали від своїх підопічних виконання всіх знову приписаних умов.
Суспільна користь чи інтереси окремих громадян
Отже, є підстави вважати, що прийняті законодавцем рішення та дії виконавчої влади не зовсім коректні, а отже, можна спробувати оскаржити їх у судовому порядку. Однак які при цьому шанси на успіх – ось головне питання, яке цікавить сьогодні заявників, за випадковим збігом обставин, що опинилися в непростій ситуації. Чи варто витрачати сили, нерви, нарешті, матеріальні засоби на ревізію положень, встановлених федеральним законом? Адже розгляд позовів подібного роду напевно не обмежиться земельними інстанціями, а вийде на загальнонімецький рівень.
Тут потрібно звернути увагу на одну особливість законодавства ФРН: у той час як у кримінальному праві принцип відсутності у закону зворотної сили діє абсолютно (не можна засудити людину за будь-які дії до того, як вони визнані законом злочинними), німецьке адміністративне законоположення допускає ситуації, коли застосування закону до подій, що відбулися до набрання ним чинності, вважається виправданим. На думку Конституційного суду, така ситуація можлива, зокрема, якщо нові рішення необхідні для блага суспільства, а витрати, що при цьому виникають, відносно невеликі.
Створення передумов успішної трудової та соціальної інтеграції нових громадян Німеччини цілком може бути розцінене як явище для німецького суспільства набагато важливіше, ніж приватні і загалом вирішувані проблеми окремих претендентів на громадянство. До того ж не можна не враховувати, що кількість «постраждалих» від зміни правил відносно невелика і є незначною величиною порівняно із загальною кількістю іноземців, що отримують громадянство.
З іншого боку, не можна забувати, що ці небагато – живі люди, несподівано і не з своєї вини поставлені перед необхідністю виконати нові, для багатьох з них непрості умови, які відчувають через це сильний стрес і змушені часом кардинально змінювати життєві плани, а можливо, і всю подальшу долю. Чисто по-людськи цієї аргументації, погодьтеся, може бути достатньо, щоб вирішити результат скарг на користь претендентів на громадянство.
Але чи займуть аналогічну позицію судді, зважуючи на терезах правосуддя користь суспільства, з одного боку, та інтереси окремих його членів, з іншого, сказати важко.
М. МИРОНОВ. 