Закінчення. Початок див. в «Загранице» №23
І за своїм призначенням, і за практичним застосуванням «закон Мартеллі» аж ніяк не мав дозвільного характеру: канали легальної імміграції залишалися вкрай звуженими; першочергова увага приділялася регулюванню в'їзду та перебування на території країни; розширився перелік держав, громадянам яких потрібна була віза для в'їзду до Італії; особливо суворо розглядалися прохання про продовження дозволу на перебування. В результаті багато іммігрантів, які спочатку оформили своє перебування в Італії, фактично втратили можливість на законних підставах залишатися в країні. Статистичні дані показують, що кількість виданих дозволів на перебування зменшилася з 649 тис. на початку 1992 року до 589 тис. станом на 1 січня 1993 року.
Така політика була зумовлена не лише тиском громадськості, вкрай стурбованої масовою висадкою албанських біженців на узбережжі Апулії у 1991 році, а й необхідністю координації дій з іншими країнами Євросоюзу. Як відомо, у червні 1990 року Італія приєдналася до Шенгенської угоди, відповідно до якої встановлювалися чіткі умови перетину зовнішніх кордонів Євросоюзу і водночас усувалися кордони між країнами - членами ЄС.
Тим часом закон №39 не дозволяв Італії повністю впорядкувати регулювання міграційних потоків: він не приділяв належної уваги процесам інтеграції іммігрантів, обмежуючись по суті лише створенням центрів первинного прийому; що ж стосується протидії нелегальній імміграції, на чому наполягали європейські партнери, які бачили в Італії вразливе місце Союзу, то він її не забезпечував - частково через відсутність необхідної юридичної бази, яка дозволяла б висилати з неї виявлених нелегальних іммігрантів.
Спроба частково заповнити вади чинного законодавства стала декрет №489 від 1995 року, відомий як «декрет Діні». До нього були включені норми, що регулюють імміграційні потоки та сезонну роботу іноземців з держав, що не входять до Євросоюзу, правила їхнього в'їзду в країну та перебування на її території, умови примусової депортації, порядок возз'єднання сімей. Крім того, були передбачені деякі зміни соціальної політики щодо іммігрантів та нові правила легалізації.
«Декрет Діні» так і не став законом: у 1996 році, після п'яти невдалих спроб провести його через парламент, був нарешті ухвалений законопроєкт, що складався з однієї-єдиної статті та закріплював права іммігрантів, які подали необхідні для легалізації документи в строки, передбачені першим законом. Загалом третій закон мав більш обмежувальний характер, ніж попередні, включно із законом 1986 року, дія якого поширювалася лише на громадян держав, що не входять до ЄС.
Дійсно, згідно з новим законом, дозвіл на проживання надавався - окрім працюючих іммігрантів (і тих, хто вже мав робоче місце, і тих, хто знайшов роботодавця, згодного їх узяти) та членів їхніх сімей - лише тим безробітним, які могли документально підтвердити, що пропрацювали за останній рік не менше чотирьох місяців. Крім того, новий закон висував жорсткіші вимоги до роботодавців. Кількість прохань про легалізацію, поданих до Міністерства внутрішніх справ після набрання чинності новим законом, становила близько 260 тис., а задоволені були 246 тис., причому більше половини всіх прохань надійшло з трьох регіонів: Лаціо (понад 21%), Ломбардії (майже 21%) та Кампанії (12%). Якщо класифікувати результати за країнами походження прохачів, то 40% становили африканці, серед яких, як і раніше, переважали вихідці з Північної Африки (25% загальної кількості). Високою залишилася і кількість приїжджих з азійських країн (25,5%). Що ж стосується іммігрантів із Центральної Європи, то їхня частка збільшилася втричі (з 7,5% після прийняття першого закону до 25%), а частка латиноамериканців - удвічі (від 4,5 до 9%).
Після широкої парламентської дискусії, що розгорнулася у 1998 році, було ухвалено новий імміграційний закон (№40, або так званий «закон Турко - Наполітано»), який намагався впорядкувати ситуацію більш цілісним чином. Запроваджені цим законом норми (вони відображені у зведеному тексті законів, затвердженому в липні того ж року, а також у підзаконному постановленні, виданому в серпні 1999 року) становлять першу спробу комплексного вирішення проблеми імміграції в італійському суспільстві. Уперше закон такого роду прагнув, серед іншого, надати чіткі обриси єдиній моделі, на основі якої можна було б регламентувати різні аспекти та етапи міграційного процесу.
Цю модель можна охарактеризувати як «раціональну інтеграцію» (у певному сенсі та сама концепція була покладена в основу закону Мартеллі). Вона включає чотири елементи і передбачає стратегію непрямого впливу на іммігрантів з метою їхньої інтеграції в італійське суспільство. Перший елемент - вплив з боку держави, яка виходить із принципу безпеки і використовує всі заходи, передбачені законодавством, щоб перешкоджати незаконному в'їзду в Італію, депортувати нелегалів і боротися зі злочинністю. Другий елемент - забезпечення мінімального рівня інтеграції для тих, хто не отримав дозволу на проживання, тобто дотримання прав людини, особливо прав на медичне обслуговування та захист дітей. Третій елемент - забезпечення іммігрантам, які отримали дозвіл на проживання, максимально повної інтеграції, граничне розширення їхніх соціальних прав. Нарешті, четвертий елемент - взаємодія між суспільством та іммігрантами, заснована на принципах плюралізму та доброзичливості, що передбачає повагу до культурної та релігійної своєрідності.
Новий закон передбачав чіткі критерії планування імміграції. При цьому частину квоти, виділеної на перший рік його дії, було вирішено віддати іммігрантам, які вже проживають на території Італії. Спочатку передбачалося видати близько 38 тис. дозволів на проживання, однак насправді прохань надійшло значно більше. У якийсь момент - частково через особливості самої процедури, яка передбачала можливість попередньо зареєструватися і лише згодом подати необхідні документи - висловлювалося припущення, що кількість прохань перевищить 400 тис. (тим самим, до речі, було спростовано тезу про те, що складна процедура може відлякати прохачів). Зрештою, однак, було подано лише 251 тис. прохань, причому майже всі вони були задоволені.
Порівнюючи регіони походження претендентів, можна виділити Центральну та Східну Європу, чия частка за час міграційних амністій збільшилася і досягла 37%. Що стосується національного складу тих, хто легалізував своє становище, то тут переважали албанці (18%), марокканці (11%), румуни (11%), китайці (7,7%) і сенегальці (4,9%). Варто зазначити, що в деяких іммігрантських громадах, особливо серед вихідців із Центральної та Східної Європи та Африки, кількість осіб, які легалізували своє становище, була особливо високою. Це свідчить про збереження стабільного притоку нелегальних мігрантів (принаймні в абсолютному обчисленні). Водночас із десятки «лідерів» вибули деякі громади (наприклад, філіппінці та перуанці), чия частка раніше була досить помітною, - можливо, у 1996-1998 роках серед них не було відчутного зростання нелегальної імміграції.
Наприкінці минулого десятиліття політична дискусія, викликана проблемою імміграції, ще більше загострилася. З боку правоцентристських партій постійно надходили пропозиції внести корективи до «закону Турко - Наполітано» або взагалі його скасувати. Потім, отримавши більшість у парламенті, правоцентристи утворили уряд і затвердили нові закони, що регулюють міграційну політику. Закон №189 від липня 2002 року, відомий як «закон Боссі - Фіні», вніс зміни до зведеного тексту закону 1998 року.
Відповідно до передвиборчої програми блоку «Дім свобод», новий закон був передусім спрямований на те, щоб «домогтися дієвого регулювання міграційних потоків і ефективніше боротися з нелегальною імміграцією». Друге завдання, безсумнівно, вважалося головним, хоча закон - всупереч первісному задуму - передбачав видачу дозволів на проживання особам, які нелегально працюють як домашня прислуга або доглядають за літніми та хворими. Ці заходи доповнив прийнятий у вересні того ж року декрет, що визначав умови видачі дозволу на проживання для решти категорій працівників, які прибули до Італії з країн, що не входять до Євросоюзу.
Нові закони, на основі яких легалізували своє становище близько 650 тис. осіб (із 700 з гаком тисяч, які подали прохання), виявилися, очевидно, набагато дієвішими, ніж попередні. Найпомітнішим їхнім наслідком стало різке збільшення кількості легалізованих іммігрантів із держав Центральної та Східної Європи, чия частка досягла 59%. Зокрема, понад третину прохань подали громадяни Румунії (20,4%) та України (15,2%). Високими виявилися також частки албанців (7,7%), поляків (4,9%) і молдаван (4,4%). Таким чином, серед нещодавно прибулих до Італії іммігрантів посилилися позиції вихідців зі східної частини європейського континенту; з'явилися й нові барви: їх внесли приїжджі з країн, раніше практично не представлених у строкатій картині італійської імміграції.
В останні роки іммігранти стають дедалі значущим елементом італійського суспільства. Їхня кількість суттєво збільшилася, вони осіли в різних областях країни, демографічна та сімейна структура багатьох національних громад сьогодні наблизилася до природної, та й загалом присутність іммігрантів у містах Італії стала помітнішою. Важливим чинником цієї еволюції, яка супроводжувалася, як ми бачили, введенням численних законів і правил, що нормалізують становище іммігрантів, було послідовне розширення національного ринку праці, збільшення його привабливості порівняно з іншими країнами.
Справді, уже наприкінці 80-х років міграційні процеси суттєво прискорилися, оскільки їх підстьобнув високий попит на іноземну робочу силу. У багатьох промислових районах Центральної та Північної Італії швидке економічне зростання призвело до виснаження місцевих трудових ресурсів, які й без того зменшувалися під впливом об'єктивних демографічних тенденцій. Як наслідок, підприємства були змушені брати на роботу іммігрантів, причому особливо посилилися притягувальні чинники в провідних секторах національної економіки. Це, поряд з іншими причинами, сприяло переміщенню іммігрантів у межах самої Італії з півдня на північ, а також зміні ними місця роботи: тіньовій і тимчасовій зайнятості стали віддавати перевагу легальному та стабільному доходу.
Ще одним важливим сектором економіки, де знаходять собі застосування іммігранти, залишається робота як домашня прислуга, включно з доглядом за літніми та хворими. Італійки вже в 70-ті роки все рідше погоджувалися виконувати подібну роботу, передусім - найменш престижні її види, а система соціального забезпечення (welfare) повністю перестала відповідати реальним вимогам італійських сімей: особливо помітним це стало в той період, коли, з одного боку, збільшилася зайнятість жінок, а з іншого - зросла кількість літніх людей, які потребують догляду. Попитом на робочі руки в цьому секторі пояснюється і виникнення відповідних міграційних потоків, і їхнє швидке зростання, і масштаби, яких вони набули сьогодні.
Справді, майже половина прохань про легалізацію, поданих після прийняття останнього закону (всього 334 тис.), надійшла від осіб, зайнятих у домашньому секторі. Без сумніву, в останні роки цей сектор економічної активності став особливо привабливим. Судячи з усього, кількість робочих місць у сфері догляду за хворими та людьми похилого віку і послуг з домашнього господарства (особливо для жінок) і надалі швидко зростатиме через загальне старіння населення.
Ще один важливий аспект явища, яке нас цікавить, — застосування некваліфікованої праці іммігрантів, особливо у непривабливих для італійців сферах зайнятості. У цьому відношенні зростаюча італійська економіка мало чим відрізняється від економіки інших розвинутих країн. У деяких її секторах не вдається здійснити модернізацію, яка дозволяє значно знизити витрати, і водночас перемістити виробництво за межі країни, так що найшвидшим і найефективнішим способом зниження витрат стає урізання соціальних гарантій і заробітної плати, а підприємці воліють наймати на роботу нелегалів, готових працювати без договору та страховки.
Загалом фактори, що приваблюють іммігрантів до Італії, мають галузевий і локальний характер. Нині вони визначаються вже не загальними кількісними диспропорціями в економічній системі країни, а регіональними суперечностями між попитом і пропозицією робочої сили — подекуди дуже гострими та зумовленими процесом територіальної сегментації ринку праці й диференціації його різних секторів.
У цьому відношенні Італія є вельми цікавим прикладом нерівномірного регіонального та галузевого розвитку, що відрізняється від інших країн. Йдеться не лише про відоме протиставлення «південь — північ» або про іншу, не менш відому концепцію «трьох Італій», а й про нерівномірність розвитку не таких великих регіонів. В Італії — особливо в південній та центральній її частинах — економічна диференціація помітна й на рівні дрібних територіальних одиниць: навіть сусідні області можуть мати чітко виражену виробничу спеціалізацію. По-різному перебігає й імміграція в цих регіонах, набуваючи того чи іншого характеру, залежно від відповідних привабливих факторів. Саме тому в Італії співіснує так багато моделей імміграції, а процес політичного вирішення цієї проблеми в останні 20 років виявився таким непростим і, головне, вимагав знову й знову повертатися до спроб легалізації нелегальних мігрантів.
Коррадо БОНИФАЦИ, Сальваторе СТРОЦЦА.
Переклад Кирила ЧЕКАЛОВА,
журнал «Отечественные записки».