Як зазначається в публікації журналу «Росія в глобальній політиці», спочатку свобода імміграції переважно означала свободу європейської протестантської імміграції. Але навіть тоді неодноразово лунали вимоги обмежити в'їзд окремих етнічних або релігійних груп. Ця багато в чому парадоксальна ситуація виникла незважаючи на те, що американці є нацією іммігрантів.
Еволюція американської імміграційної політики
Бенджамін Франклін (найбільш терпимий і демократичний з «батьків-засновників») був стурбований масштабами імміграції етнічних німців, які, на його думку, були недостатньо культурно розвиненими та освіченими і з великими труднощами освоювали англійську мову. Франклін побоювався, що їхня присутність породить «серйозні заворушення в нашому середовищі». (Сьогодні вихідці з Німеччини становлять найчисельнішу групу населення США, а президентом країни є людина з німецьким прізвищем Буш.)
У середині XIX століття інтенсивна імміграція з католицьких країн Середземномор'я та Ірландії (остання значною мірою була наслідком «картопляного голоду» 1850-х років) породила страх зміни релігійного та етнічного балансу і вимоги запровадити імміграційні квоти. Ці побоювання посилилися, коли почала зростати частка вихідців з Азії та представників нехристиянських конфесій. Зокрема, у другій половині XIX століття розпочався інтенсивний приплив контрактних робітників з Китаю та деяких інших азійських країн. До 1880 року понад 200 тис. китайців осіли в Каліфорнії, склавши майже 10% її населення. У відповідь були введені обмеження: у 1882 році Конгрес прийняв Акт про виключення китайців, який на 10 років заборонив китайську імміграцію та натуралізацію китайців – постійних жителів Сполучених Штатів.
У 1890-х роках виникли значні міграційні потоки з Центральної та Східної Європи, включаючи масштабну єврейську імміграцію: у 90-х роках XIX століття частка західноєвропейців у припливі становила менше 50%, тоді як у 1860-х вона перевищувала 95%. Водночас масштаб прибуття продовжував зростати. Тільки через знаменитий нью-йоркський острів Елліс за 30 з невеликим років (1892-1924) пройшли понад 12 млн осіб.
Імміграційний приріст досяг піку в першому десятилітті XX століття, коли до країни в'їхали близько 9 млн осіб. І кількість іммігрантів, і зміна їхнього релігійного та етнічного складу викликали численні вимоги або обмежити міграцію, або взагалі закрити двері для в'їзду на певний термін. Подібні настрої особливо посилилися в 1910-1920-х роках, оскільки зміни в етнічному складі мігрантів збіглися з різким зростанням їхньої кількості. У 1910 році 14,7% жителів США становили народжені за межами країни (на сьогодні – 10,4%).
Було прийнято низку жорстких адміністративних заходів, спрямованих на обмеження імміграції та регулювання її регіональної та етнічної структури. Зокрема, Імміграційний акт 1917 року виділив категорії осіб, які не підлягали прийому, і вніс уточнення до вже існуючого до цього цензу грамотності. Законодавчі акти 1921 року та особливо Акт про обмеження імміграції 1924 року закріпили наявність квот, які мали забезпечити збереження існуючих міжетнічних та інших пропорцій у складі американського населення. Щорічна імміграція з окремих країн та регіонів не повинна була перевищувати «одну шосту відсотка населення континентальної території Сполучених Штатів у 1920 році». За Великою депресією 1929 року пішли обмежувальні заходи. В результаті потік переселенців знизився з 280 тис. осіб у 1929 році до 23 тис. у 1933 році.
Нові зміни внесені до міграційного законодавства у 1952 році з прийняттям Конгресом Акту про імміграцію та громадянство Маккарена – Уолтера. Цей законодавчий акт підтвердив наявність квот, введених у 1924 році. Як і раніше, вони не поширювалися на вихідців із Західної півкулі, на подружжя та дітей американських громадян. Ряд обмежень за расовою ознакою було скасовано, перелік же політичних обмежень, що з'явився у 1950 році, – розширено.
Реальні зміни, спрямовані на полегшення міграційного законодавства та ліквідацію дискримінаційних пільг, розпочалися в рамках загальної лібералізації та боротьби за громадянські права у 60-х роках XX століття. У 1965 році Конгрес прийняв Акт про імміграційну реформу, доповнений потім у 1976 та 1980 роках: встановлювався річний ліміт спочатку в 170 тис., а потім у 320 тис. іммігрантів та біженців. При цьому з однієї країни могли в'їхати не більше 20 тис. осіб. Пріоритет надавався висококваліфікованим працівникам та особам, які мали родичів у Сполучених Штатах.
Наслідком цього нового підходу та фактичного скасування дискримінаційних квот була стрімка зміна регіональної та етнічної структури імміграційних потоків. Так, якщо перед 1965 роком понад 90% іммігрантів приїжджали до США з Європи, то через 20 років частка європейців виявилася нижчою за 10%. Більшість іммігрантів тепер прибувають до Сполучених Штатів із країн, що розвиваються (на сьогодні половина народжених за кордоном жителів США прибули з Латинської Америки, а чверть – з Азії).
В останні десятиліття міграція, як легальна, так і нелегальна, викликає безперервні суперечки в американському суспільстві. Пропозиції висловлюються надзвичайно різноманітні – від повної легалізації незаконних переселенців та лібералізації режиму міграції до повної її заборони. До числа найбільш суперечливих заходів належать періодичні амністії нелегалів.
Міграційна система отримала подальший розвиток із прийняттям Конгресом у 1986 році Акту про імміграційну реформу та контроль. На відміну від попередніх документів, цей був орієнтований насамперед на вирішення проблеми нелегальної трудової імміграції, яка досягла колосальних масштабів, і цього разу в ній переважали вихідці з Мексики та інших країн Латинської Америки. По суті, цей акт являв собою компроміс, спрямований одночасно на легалізацію багатьох іммігрантів, які вже перебували в Сполучених Штатах, і на створення перешкод для збільшення кількості нелегалів у майбутньому.
Ті, хто пред'являв докази безперервного перебування в США з 1 січня 1982-го або раніше, міг отримати амністію та легальний статус з перспективою набуття права на постійне проживання. Навпаки, особи, які незаконно опинилися в країні після 1982 року, підлягали депортації. Водночас роботодавці, які свідомо наймали нелегальних мігрантів, відтепер піддавалися штрафам, а в разі повторних порушень могли потрапити за ґрати.
Кардинально змінився і порядок прийому на роботу іноземних громадян. До 1986-го багато роботодавців спочатку наймали іноземців і лише потім запитували дозвіл в імміграційної влади. Тепер цю процедуру потрібно було виконати до початку трудової діяльності. Більше того, головні офіси компаній несли відповідальність за рішення, які ухвалювали в цій сфері їхні підрозділи. Цікаво, що одночасно відмова в прийомі на роботу іноземців, які легально перебувають у країні та мають відповідний дозвіл, через їхнє громадянство, національну, релігійну чи расову приналежність вважалася порушенням їхніх громадянських прав. Це могло спричинити штрафи та судові позови, що створювало серйозні труднощі як роботодавцям, так і імміграційним та правоохоронним органам.
До 4 травня 1987 року приблизно 2 млн осіб звернулися до Служби імміграції та натуралізації (СІН) із проханням про застосування амністії, понад 70% з них прибули до Сполучених Штатів із Мексики. Водночас багато нелегалів не намагалися змінити свій статус, оскільки не мали можливості документально підтвердити тривалість свого перебування в США та побоювалися, що навіть у разі успіху деяким членам їхніх сімей може загрожувати депортація.
Аналогічна реформа була проведена і після прийняття Конгресом нового Імміграційного акту, підписаного американським президентом 29 листопада 1990 року. Квоти знову були збільшені, особливо щодо членів сімей. Це пояснювалося необхідністю скоротити нелегальну імміграцію та посилити контроль правоохоронних органів над потоками переселенців.
Річна імміграційна квота зросла до 700 тис. осіб, не рахуючи біженців. У 1995 році квота дещо знизилася (до 675 тис. осіб) і включала такі основні категорії: 465 тис. осіб, які приїжджають за програмою возз'єднання сімей, 140 тис. трудових мігрантів та 55 тис. переселенців, які прибувають за програмою імміграційної лотереї, спрямованої на збільшення етнічного різноманіття американського суспільства. Слід зазначити, що після подій вересня 2001 року концепція лотереї зазнала різкої критики як потенційне джерело безконтрольного проникнення в країну носіїв ворожих Сполученим Штатам ідеологій та осіб, пов'язаних із терористичними організаціями.
Проблеми міграційної політики
Причини відносної неефективності заходів, що обмежують імміграцію, очевидні. Це – фактична прозорість кордонів, відносна слабкість захисних механізмів імміграційних та інших правоохоронних органів, обмежених жорсткими конституційними рамками, високий рівень доходів американського населення та політичні гарантії, що надаються американським законодавством, які приваблюють до США людей різних освітніх і професійних категорій з усього світу, але насамперед із Мексики та інших країн Латинської Америки.
Можна виділити шість типів мігрантів, які домінують в імміграційному потоці: трудові низькокваліфіковані кадри; спеціалісти-професіонали високої кваліфікації та студенти; біженці; особи, які прибувають за лінією возз'єднання сімей; особи, які в'їжджають до країни за програмою імміграційної лотереї; незаконні переселенці.
Після закінчення холодної війни, а тим більше після терористичних актів у вересні 2001 року особлива увага приділяється тим аспектам імміграції, які пов'язані з можливістю проникнення в країну терористів та членів організованих злочинних угруповань з-за кордону. Посилюється контроль над міжнародними фінансовими потоками, у тому числі й грошовими переказами мігрантів.
На початку 2004 року президент Джордж Буш виступив з новою законодавчою ініціативою, покликаною частково вирішити проблему нелегальної імміграції. Примітно, що Буш планував висунути цю програму ще на самому початку свого президентства. Але був змушений відкласти свій початок у зв'язку з терактами у вересні 2001 року та подальшим посиленням імміграційного контролю, а також через загальне погіршення відносин з Мексикою, яка відмовилася підтримати американські дії в Іраку. Незвичним є і той факт, що Буш, який спирається на підтримку консервативних політичних кіл, виступив з досить ліберальних позицій, пішовши проти значної частини Республіканської партії. Це можна розглядати як свідчення серйозності проблеми, яку президент, як колишній губернатор штату Техас, що межує з Мексикою, усвідомлює повною мірою.
Немаловажливо, що швидко зростаюча частка носіїв іспанської мови серед американського населення перетворює їх на значну політичну силу, приводячи до посилення міжпартійної боротьби за їхні голоси. Імміграційна амністія 1986 року, наприклад, призвела до збільшення числа виборців на 3 млн осіб. Частка іспаномовних виборців зросла з 2% у 1988 році до 7% у 2000-му та 9% у період виборів 2004 року. Тим часом понад 90% жителів, які розмовляють іспанською мовою, підтримують ідею легалізації нелегальних іммігрантів.
Нова ініціатива президента Буша полягала в наступному: нелегальні переселенці, які наразі перебувають у Сполучених Штатах, отримують юридичний дозвіл на роботу строком на три роки. Для цього їм необхідна підтримка роботодавця, який пообіцяє прийняти їх на роботу. Протягом трирічного періоду іммігранти можуть, сплативши певні податки та штрафи, звернутися до відповідних органів за отриманням постійного імміграційного статусу або виїхати з країни та вивезти свої заощадження на законних підставах. Охочі в'їхати до США також могли б звернутися за тимчасовою трирічною візою до американських консульств за кордоном.
Ідеї Джорджа Буша загалом не зустріли політичної підтримки. У 2006 році питаннями імміграції впритул зайнявся Конгрес. Законодавча ініціатива Капітолію виявилася більш консервативною: нелегали повинні були виїхати та запитувати нову робочу візу у себе в країні. Незаконне проникнення в країну пропонувалося кваліфікувати як кримінальний злочин, хоча зараз воно вважається адміністративним правопорушенням. Наголос робився на заборонних та адміністративних заходах: швидке розширення прикордонної служби, створення імміграційних в'язниць та будівництво огороджувальної стіни вздовж частини кордону Сполучених Штатів з Мексикою. Причому з 1.900 миль кордону огорожа мала охопити лише 300 миль. Палата представників пропонувала захистити 30% кордону, Сенат – 15%. Зрештою Сенат відмовився схвалити законопроект.
Влітку 2007 року Палата представників почала розглядати нову, набагато більш ліберальну законодавчу ініціативу. Буш поставив на карту свою репутацію, особисто приїхавши до Конгресу, щоб підтримати законопроект, що трапляється вкрай рідко. Тим не менш, і ця компромісна, по суті, програма провалилася багато в чому через політичну слабкість президента, і важко розраховувати на прийняття радикальних заходів у цій сфері до приходу нової адміністрації.
Еволюція імміграційної служби: структурний аспект
Спочатку міграційними питаннями займалося Бюро імміграції, створене в 1891 році як підрозділ Міністерства фінансів. У 1933 році функції цієї установи були розширені, і на неї поклали відповідальність за натуралізацію, тобто надання громадянства.
У 1940 році Служба імміграції та натуралізації стала підрозділом Міністерства юстиції. Під контролем цієї структури на початку поточного століття були три регіональні управління, що включали 33 районних підрозділи та 21 відділення прикордонного контролю, які обслуговували понад 3,7 тис. терміналів на більш ніж 300 прикордонних переходах, а також три закордонних управління в Бангкоку, Мехіко та Римі. Ця імміграційна структура відчуває колосальне навантаження: щорічно кордони Сполучених Штатів перетинає 475 млн осіб, 125 млн автомобілів та 21 млн імпортних поставок. Серед тих, хто перетинав кордон протягом 90-х років XX століття, щорічно до США легально прибували від 800 тис. до 1,5 млн мігрантів.
Шок, викликаний терористичними актами у вересні 2001 року, змусив американську владу переглянути функції та цілі багатьох відомств, що займаються питаннями забезпечення безпеки, охорони кордонів, розвідки та зовнішньої політики. В рамках цієї стратегії було створено Міністерство внутрішньої безпеки, яке об'єднало 22 федеральні агентства, які раніше були самостійними або входили до складу інших міністерств. Таким чином, 1 березня 2003 року СІН стала частиною «суперміністерства» під новою назвою – Бюро громадянства та імміграційних служб.
Загалом ці зміни свідчать про посилення централізації та зростання ролі правоохоронних органів, а також про підвищення уваги до питань безпеки у міграційній сфері.