В Росії вже не перший рік триває кампанія з перевірки законності набуття або оформлення громадянства, в результаті якої тисячі людей раптово оголошуються «негромадянами»
Читайте початок інтерв'ю: ОБРАТНАЯ ПАСПОРТИЗАЦИЯ
– То може, громадяни самі винні? Намагалися швидше отримати громадянство, паспорти, от і «накрутили», а тепер ФМС все це розгрібає і наводить порядок?
– Безсумнівно, були випадки явних підробок документів з фальшивою пропискою на 6 лютого через посередників, які були у змові з чиновниками (які наполегливо переконували всіх, що тільки вона підтверджує визнання громадянства РФ), і громадяни могли про це знати, але їхню провину слід довести.
І є процедури розслідування, притягнення до відповідальності посадових осіб – для цього в системі МВС ще у 2004 році і була проведена внутрішня перевірка. Але вона обернулася ревізією закону з боку ФМС, ігноруванням чиновниками старих інструкцій, за якими громадянство, наприклад, російським військовослужбовцям та членам їхніх сімей, які перебувають за межами Росії, оформлювалося через командира військової частини.
Які бази даних могли там бути? Якщо вирішили навести порядок у цих базах, то після проведеної перевірки відомості про перевірений паспорт (громадянство) треба внести до бази даних, або уточнити статтю закону, за якою людина оформила або набула громадянство РФ.
Не всі командири військових частин розбиралися в питаннях громадянства, але всі військовослужбовці, які проходили службу в російській армії на 6 лютого 1992 року або прийняли присягу Росії, визнані громадянами РФ, відповідно і їхні діти не можуть потрапляти під «підозру». Також їхні дружини, навіть якщо і не мали громадянства за народженням, то, проживаючи на території військової частини, теж визнавалися росіянами. Або їм оформлювали (або могли оформити) громадянство за статтею 18 – у порядку реєстрації. Однак останнім часом військовослужбовці та їхні сім'ї особливо часто потрапляють до «зони ризику» як такі, що отримали громадянство нібито незаконно.
– Як реагує на те, що відбувається, прокуратура?
– Прокуратури різного рівня вже неодноразово визнавали практику вилучення паспортів незаконною. Як приклад, можна навести подання прокуратури Саратовської області на адресу місцевих органів ФМС. У ряді випадків ці подання привели до позитивного результату.
Але в десятках історій, які описані на моєму консультаційному форумі, реакція прокурорів на місцях була нульовою («Ви не набули громадянства» і так далі), навіть після рішення суду! Було багато звернень потерпілих до Генпрокуратури, на адресу президента, до Уповноваженого з прав людини.
Є також безліч судових рішень, які визнали дії ФМС Росії з вилучення паспортів незаконними. Восени 2008 року Генпрокуратура вказала ФМС Росії на масові порушення строків оформлення громадянам Росії закордонних паспортів, які були пов'язані якраз з перевірками наявності громадянства. Закордонні паспорти почали оформлювати вчасно, але через короткий час внутрішній паспорт оголошувався з ініціативи ФМС у розшук, потім вилучався, відповідно і закордонний паспорт ставав недійсним.
І в результаті, під тиском преси, телебачення, які, хоч і з великими скороченнями, але розповідали про потерпілих «від поганого закону», у квітні 2009 року Генпрокуратура РФ визнала незаконною практику вилучення паспортів та відмов в їх обміні, якщо відсутні неправомірні дії з боку громадянина. Також було визнано незаконною вимогу до власника паспорта підтвердити наявність у нього громадянства або встановити в суді факт постійного проживання на 6 лютого 1992 року.
– Тобто Генпрокуратура підтримала позицію правозахисників?
– Так. І справа не обмежилася констатацією фактів – Генпрокуратура доручила прокурорам суб'єктів РФ звертати особливу увагу на порушення закону в цій сфері та припиняти факти незаконного вилучення паспортів. «При виявленні порушень в обов'язковому порядку ставити питання про відповідальність винних посадових осіб, аж до звільнення з посади», – сказано в цьому документі.
Ми, правозахисники, сподівалися на те, що з виходом цього документа ситуація зміниться кардинально. Однак поки що ці надії не справдилися – ситуація практично не змінилася. Мабуть, у «катка» велика інерція. І хоча останнім часом ФМС паспорт не вилучає, але користуватися ним не можна, оскільки він оголошений або буде оголошений недійсним, потрапить у розшук, а громадянство РФ все-таки «вилучається» до «встановлення правового статусу особи» – так вирішили у ФМС відреагувати на вказівки Генпрокуратури, причому нібито за погодженням з нею.
– Чи рівносильне вилучення паспорта позбавленню громадянства? У яких випадках співробітники ФМС мають право вилучити паспорт?
– Паспорт громадянина РФ можна вилучати в адміністративному порядку, якщо він виданий на викраденому або на підробленому бланку, виданий неуповноваженим органом або з порушенням встановленого порядку, що і зазначено в пункті 7 Постанови уряду РФ від 08.07.1997 N 828. Але саме на цей пункт і посилаються працівники відділів ФМС у своїх висновках про відсутність громадянства. Іноді на цей пункт посилається і суд, на жаль, не застосовуючи при цьому норми закону «Про громадянство» та Положення про порядок розгляду питань громадянства.
У постанові, як і в пункті 80 Адміністративного регламенту ФМС щодо надання послуги з оформлення паспорта мається на увазі лише порядок оформлення паспортів, зазначений у Положенні про паспорт. А порядок оформлення (набуття) громадянства РФ регламентується Положенням про порядок розгляду питань громадянства РФ та пунктом 82 зазначеного вище регламенту. І якщо є сумніви в законності набуття громадянства – знову згадуємо статтю 22 чинного закону «Про громадянство», де сказано, що факт підробки має бути встановлений у суді, тільки після цього і може бути скасовано рішення щодо питання громадянства.
Співробітники ФМС, заперечуючи на наші посилання на статтю 22, вказують, що оскільки немає прописки на 6 лютого 1992 року, а в базі даних відомостей про набуття громадянства немає, значить, не було й рішення про набуття громадянства, отже, і скасовувати нічого. Але ж у базі даних немає відомостей про осіб, які мають громадянство за народженням, визнаних громадянами за датою проживання, визнаних відновленими в громадянстві в 1994 році (за статтею 20 закону 1991 року). А в паспортних службах, в УВІРах у 1990-ті роки працювали досить грамотні інспектори, дії яких при оформленні паспортів зараз необґрунтовано визнають неправомірними або помилковими.
При цьому їх самих «звільняють» від відповідальності, оскільки строк давності минув або вони вже звільнені. А їхні рішення, як я вже пояснювала, якщо й були помилковими, то вини громадянина в цьому немає. Але чомусь тепер невинний ні в чому власник паспорта карається позбавленням громадянства.
Мені особисто невідомо, з якого року ведеться база даних, на яку посилається ФМС, як ця база комплектувалася – за паспортами чи за тими, хто набув громадянства, чи потрапили до неї відомості з усіх УВІРів, чи знищувалися матеріали після закінчення п'яти років, відповідно до закону 1991 року. Не кажучи вже про випадки знищення документів при пожежах, стихійних лихах тощо.
Був випадок, коли на запит із відділу ФМС одного з районів Московської області з іншого району відповіли, що «відомостями про підставу видачі вкладиша не володіємо, оскільки при переїзді не всі матеріали збереглися». І це стало підставою для того, щоб у місті Орєхово-Зуєво громадянці Росії відмовили в обміні паспорта при зміні прізвища – не довела, мовляв, що є громадянкою Росії. Довелося звернутися до суду.
– Як діяти, якщо у ФМС паспорт оголосили «необґрунтовано виданим»? Куди звертатися, коли можна подавати до суду?
– У першу чергу – не панікувати і не комплексувати. Ви не злочинець і не правопорушник. Насамперед, треба отримати відмову в проведенні процедури, з приводу якої ви звернулися до територіального підрозділу УФМС (обмін паспорта, оформлення громадянства дитини або з іншої причини). До речі, оформлення громадянства дитини не повинно бути затримано через перевірку вашого громадянства. Все спілкування з ФМС щодо вашої проблеми – тільки в письмовому вигляді.
Бажано розібратися самим, як ви набули громадянство – за народженням, за визнанням або в порядку прийому, за якою підставою. Якщо ви не вчиняли протиправних дій, підробок, то будьте впевнені, що не так легко вас позбавити статусу громадянина. Особливо зараз, коли є хоч якась підтримка Генпрокуратури у вигляді вказівок прокурорам на місцях контролювати дотримання законності. Але й самі не схибите, можливо, доведеться в підсумку звернутися до суду, який у більшості регіонів у питаннях громадянства досить незалежний.
У відмові ФМС буде зазначено, чому ваш паспорт «недійсний» і не посвідчує ваше російське громадянство. Паспорт не здавати, чекати постанови про його вилучення – після рішення уповноваженого органу, а це має бути рішення ФМС Росії або УФМС регіону. У висновку повноважного органу має бути зазначено, яка перевірка (на предмет чого) проводилася і що вона виявила: подання вами неправдивих відомостей про свою особу, викрадений бланк паспорта або підроблений бланк. Або ФМС вважала, наприклад, що у вас на момент отримання паспорта взагалі була відсутня право на набуття громадянства Росії.
Залежно від підстави відмови ви й звернетеся зі скаргою до суду. Точніше із заявою в порядку статті 254 Цивільного процесуального кодексу РФ на цей висновок та/або рішення або відразу на факт вилучення. І будете доводити, що в 1990-ті роки або навіть після 1 липня 2002 року знайшли положення закону, що стосується вашої ситуації. Звернулися до ПВС (паспортно-візова служба) зі своїми документами, де вам допомогли визначитися, подали всі необхідні документи і в підсумку вам оформили громадянство РФ і видали паспорт.
Ви ж не підробляли паспорт, не купували його за рогом, а законно отримали його з рук представника держави. Крім того, будь-яке рішення щодо питання громадянства можна оскаржити, звернувшись до президента РФ, який має законне право скасовувати рішення повноважного органу або відновлювати осіб у громадянстві Російської Федерації.
– А Ви пробували звертатися до президента?
– У грудні 2008 року постраждалі від ФМС направили колективне звернення до президента, до Держдуми, до Федеральних зборів. Керівництво ФМС відповіло: відписалося до Думи на запит депутата і кожному з тих, хто звернувся, щодо його проблеми, але суть відповідей була та ж, що й раніше – «ви не громадянин РФ, треба здати паспорт і набути...». Тим не менш, вже у квітні 2009 року позиція ФМС дещо змінилася – у зв'язку з вказівкою Генпрокуратури припинити вилучення паспортів.
Особисті скарги главі держави на ФМС – а їх дуже багато – з адміністрації президента направляють для розгляду саме до ФМС – з посиланням на Закон про порядок розгляду звернень громадян. Але встановлений цим законом порядок розгляду звернень громадян не поширюється на ті звернення, які підлягають розгляду в порядку, встановленому федеральними конституційними законами та іншими федеральними законами.
Закон «Про громадянство», будучи федеральним, встановив, що саме президент Російської Федерації має право скасувати рішення з питань громадянства Російської Федерації, ухвалене іншим повноважним органом. Це зазначено в статтях 23 та 29 закону про громадянство, і в пункті 54 Положення про порядок розгляду питань громадянства РФ.
Якщо вас у ФМС позбавили громадянства, то крім суду лише президент має право скасувати це рішення. І до кого, як не до президента, має звернутися громадянин? А рішення, яке приймалося багато років тому в ОВІРі, якого вже немає, теж має скасувати президент за поданням ФМС, але не сама ФМС (такий сенс статті 23). І ось приклад такого звернення.
Однак результат той самий: звернення громадянина, адресоване особисто президенту, з його адміністрації (а не пропозиція від адміністрації або помічника президента на адресу ФМС – наприклад, підготувати проект відповідного указу) переправлено до ФМС зі стандартним посиланням на пункт 3 статті 8 закону про звернення, незважаючи на те, що саме президент уповноважений розглядати це питання.
Ми розуміємо, що з приводу спору про місце паркану між ділянками або неправильного нарахування плати за комунальні послуги треба звертатися не до президента. Але в цьому нашому випадку йдеться не про скаргу на рядового чиновника або на сусіда, а про скасування рішення з питання громадянства, конкретно – про позбавлення громадянства. Консультанти адміністрації президента мали б більш уважно ознайомитися із законом, на який посилаються, та зі статтями, на які ми посилаємося у своєму зверненні до глави держави.
– При розборі деяких справ виявляється, що помилку допустили співробітники ПВС. Тобто громадянин мав право отримати громадянство за однією статтею, а його оформили за іншою. Тепер ФМС заявляє про незаконність отримання громадянства. Як такі випадки розглядаються з точки зору закону?
– Знову доводиться посилатися на статтю 22 закону «Про громадянство». Якщо в суді не встановлено факт підробки або надання свідомо неправдивих відомостей – ніхто не має права позбавляти статусу громадянина і просто вилучити паспорт.
«Добре», якщо була допущена просто описка або помилка у зазначенні статті, на підставі якої оформлено (або набуто) громадянство РФ. При цьому у колишнього громадянина СРСР була можливість набути (або оформити) за іншою статтею, і це можна довести осудному перевіряючому чиновнику або в суді. Добре – в лапках, тому що неминуча тяжба з чиновниками аж до успіху в суді або позбавлення громадянства.
Ось, наприклад, випадок громадянина Б., який розглядався у 2003 році в Кисловодську. При розгляді заяви про неправомірність знищення вкладиша про належність особи до громадянства РФ суд встановив, що Б. мав право на набуття громадянства за пунктом «а» статті 18 закону «Про громадянство РФ» від 28.11.1991 року в порядку реєстрації, оскільки з 1990 року перебував у шлюбі з громадянкою Росії. А йому оформили вкладиш за частиною першою статті 13 – за проживанням на 6 лютого 1992 року. Тому суд вирішив, що в результаті неправильного застосування чинного законодавства Б. був позбавлений можливості набути громадянство РФ на законних підставах. В результаті допущеної помилки він був визнаний громадянином РФ, але за іншою підставою. Але, оскільки Б. надав про себе достовірну інформацію і не вчиняв підробки, паспортний відділ неправомірно відмовив у документуванні його паспортом громадянина РФ.
Оскільки громадянин законів не порушував і право на набуття громадянства мав, суд визнав незаконним рішення співробітника Кисловодського ГОВД про скасування рішення про визнання Б. громадянином Російської Федерації та зобов'язав видати йому паспорт громадянина РФ.
Набагато гірше, коли громадянство було оформлено законно більше 10 років тому, а працівники ФМС раптом «знаходять помилку» колишнього працівника ПВС, якої насправді не було, і вилучають паспорт, коли немає чиєїсь вини, тим більше громадянина Росії. Справа в тому, що ФМС по-своєму тлумачать норми законів, як, наприклад, про постійність проживання, про набуття громадянства за народженням, набуття громадянства дітьми, та ігнорують судові документи Конституційного суду. Іноді навіть визнають раптом когось або його дітей громадянином якоїсь республіки СНД. Доводиться звертатися до суду.
– Як ви оцінюєте судову практику у справах про громадянство? Наскільки велика ймовірність, що судові органи захистять законні права громадянина?
Мій особистий досвід судових процесів при розгляді справ про невизнання громадянства у осіб за наявності паспорта громадянина РФ має позитивну статистику. Докладніше ознайомитися з судовими справами та рішеннями ви можете на нашому форумі. Їх там вже сотні. І статистика показує, що суд добре розбирається в законі про громадянство, якщо заявник або його представник сам розібрався у своєму громадянстві.
На жаль, більша частина наших перемог відбулася в регіонах. У Москві довести свою правоту значно важче. Особливо, у Мосміськсуді при розгляді касаційних справ. Є приклади, коли суд погоджується з доводами ФМС про наявність помилки при визначенні належності до громадянства співробітниками колишніх ПВС. І скасовується законне рішення першої інстанції.
У ситуації, аналогічній історії в Кисловодську, Мосміськсуд скасував рішення районного суду, направив справу на новий розгляд, який довго затягувався, а потім дії ФМС щодо вилучення паспорта були визнані законними. Хоча в рішенні суду першої інстанції зазначено, що підрозділи ФМС РФ при прийнятті рішення про необґрунтовану видачу заявнику паспорта громадянина РФ не врахували наявність на момент видачі паспорта обставин, що свідчать про набуття громадянства РФ у порядку реєстрації за наявності родича, в даному випадку матері, яка по прямій висхідній лінії була на той момент громадянкою Російської Федерації.
Мосміськсуд нещодавно скасував рішення суду, яким підтверджено законність оформлення громадянства та фактично встановлено факт постійного проживання в Москві на заповітну дату громадянина Ю., направивши справу на новий розгляд. Мосміськсуд, всупереч своїй попередній практиці, вказівкам заступника голови Верховного суду РФ, не вважає проживання постійним, якщо людина в цей час навчалася, жила в гуртожитку, одночасно завела сім'ю, працювала і ніякого громадянства, крім російського, не мала.
І вважає можливим позбавляти громадян паспортів та громадянства, незважаючи на те, що якщо навіть погодитися з таким трактуванням поняття «проживання», то тепер, через 10-17 років, робити це за відсутності неправомірних дій самого громадянина заборонено законом. Треба сказати, що за скаргою громадянина практично неможливо порушити наглядове провадження у Верховному суді, а от скасувати рішення, яке на користь громадянина, за скаргою ФМС – був випадок!
Раніше можна було домогтися хоча б витребування справи, отримати відмову із запереченнями на наші доводи. Тепер складається враження, що скарга до суддів Верховного суду не доходить. Переписуються два-три речення з рішення попередньої інстанції, але не спростовуються наші доводи, хіба що присутня стандартна фраза – «доводи скарги містять інше тлумачення закону», або «іншу оцінку доказів».
Мене ця ситуація з небажанням ВС РФ перевіряти подібні справи давно не дивує, з тих пір, як я програла в обласному суді справу Ірини – громадянки Росії за народженням, виграну в районному суді ще в 2004 році. Щось змінилося в країні у ставленні до корінних росіян, і взагалі до всього населення, чи, може, це економіка ставить свої «умови»...
– Що ви маєте на увазі?
– Я маю на увазі «турботу» про бюджет країни. Розгляд заяви на набуття громадянства оплачується державним митом у розмірі 1.000 рублів. І якщо мільйон громадян заново набуде громадянство, то це вже мільярд. А якщо спочатку змусять отримати дозвіл на проживання, потім вид на проживання з таким же митом, то це вже три мільярди. Не так вже й багато, але «з миру по нитці – голому сорочка». А в процедурі оформлення задіяні різні контори – нотаріуси, фотографи, перекладачі з оформлення документів на бланках, а ще є лабораторії для видачі медичних довідок – платних. А це зайнятість і, відповідно, податки до бюджету...
– Повертаючись до судової практики: чи варто звертатися до суду?
– Звичайно варто. І не тільки з питань громадянства. Судді добре розуміють наші закони, і не так легко в рішенні виправдати беззаконня, як це роблять чиновники, і поки що немає іншого шляху для відновлення порушеного права, якщо не бажаєш «здатися» на милість чиновника. І саме завдяки суду ми дечого досягли.
Наприклад, Угода чотирьох республік – Росії, Білорусі, Казахстану та Киргизстану – про реєстраційний порядок набуття громадянства в Росії стала реально працювати лише з 13 листопада 2003 року, після винесення рішення в Таруському районному суді, хоча Угода набула чинності ще з січня 2000 року. До цього чиновники інакше розуміли поняття «проживання», ніж зазначено в Угоді.
Є просто прецеденти, як наприклад, визнання наявності громадянства за народженням, яке протягом шести років не хотіли визнавати в відділі ФМС, тому що людина народилася в Казахстані, – визнання наявності громадянства Росії, незважаючи на наявність вже іншого громадянства (і паспорта іншої країни).
Рішення суду є матеріалом, на якому громадяни підвищують свій рівень правової грамотності, і служать прикладом вирішення спору для суддів, які вперше зіткнулися з подібною темою, оскільки містять посилання на положення законів про громадянство, на рішення Конституційного суду та інші документи.
Я особисто вважаю, що без судових історій, багато з яких потрапили в пресу, не було б і вказівок Генпрокуратури. Але дивно і прикро, що з 1992 року до теперішнього часу Верховний суд жодного разу не висловив своєї думки щодо вирішення спорів з питань громадянства та позбавлення статусу громадянина шляхом вилучення паспорта. А є всього-на-всього три основні питання, з яких слід висловитися – про постійність проживання, про визнання громадянства за народженням та про вилучення паспорта з причини «відсутності» громадянства після того, як воно було в наявності протягом багатьох років.
І такі питання ставилися перед Верховним судом. Я особисто направляла в грудні 2006 року до Уповноваженого з прав людини в РФ пачку рішень суду та прохання звернутися до ВС РФ. 14 березня 2007 року мені було надіслано повідомлення, що все відправлено до Верховного суду, а вже 16 березня все повернулося з Верховного суду з поясненням, що матеріали будуть використані при вивченні питань, пов'язаних із застосуванням російськими судами законодавства про громадянство РФ. Обидва конверти були отримані в один день.
Чекаємо. Але Верховний суд мовчить. Отже, так треба. Доводиться боротися з беззаконням власними силами.
Бесіду вів Владислав ГОРДЕЕВ.
Lenta.ru