Кінець реєстрації
Втім, почнемо по порядку. А саме з принципових змін у системі обліку та правового становища іноземних громадян, прийнятих Держдумою РФ ще в червні 2006 року.
Перше, що має зробити іноземний громадянин, потрапивши на територію Росії, – отримати міграційну картку, яка видається безкоштовно при перетині кордону. Положення про міграційну картку закон, по суті, ніяк не зачепили. Натомість на наступному етапі – на етапі реєстрації – відбулися радикальні зміни. Фактично новий закон скасовує сам інститут реєстрації, а замість нього вводить повідомний порядок обліку іноземних громадян, причому не залишаючи владі права на відмову. На практиці це виглядає так: будь-який іноземець, який прибув до Росії, протягом трьох днів «з дня прибуття до місця перебування» повідомляє міграційну службу про місце свого проживання. Точніше, повідомляє не він, а приймаюча сторона (будь-яка юридична або фізична особа, яка надала іноземцю житло або роботу). Одна з найрадикальніших новацій закону – можливість не тягтися до відділення міграційної служби, а відправити поштове повідомлення на спеціальному бланку і більше ні про що не хвилюватися. Власне, відривний талон цього бланка, проштемпельований на пошті, і є тепер документом, що підтверджує легальність перебування іноземця на території Росії. Відмовити в постановці на облік у влади немає ні права, ні навіть можливості. Дійшло повідомлення чи ні, сподобалося міграційній службі, як воно заповнене чи ні, – це ніяк не вплине на легальний статус іноземця.
Не дуже зрозуміла фраза «з дня прибуття до місця перебування» теж має дуже важливий сенс. Раніше початком відліку трьох днів був момент перетину кордону Росії, а тому іноземець, який прилетів до Москви і одразу ж сів у поїзд, наприклад, до Владивостока, вже на середині шляху опинявся затятим нелегалом. Якщо ж не брати настільки радикальні випадки, то все одно дуже часто виходило, що після пересадок з літака на літак (а також запізнень рейсів та інших накладок) у іноземця просто не залишалося часу легально зареєструватися. Тепер же точкою відліку є саме «місце прибуття», що усуває всі ці безглуздості. Втім, паралельно породжує нові. Не зовсім зрозуміло, який документ має свідчити «про день прибуття до місця перебування» – транспортний квиток? Але якщо людина їде на машині? Як бути з тими, хто подорожує країною, ніде не зупиняючись більш ніж на три дні? Чітко відповісти на ці питання сьогодні не можуть ні федеральні, ні місцеві чиновники міграційної служби. Втім, це не єдина проблема, пов'язана з практичним застосуванням нового закону.
Набагато важливіше, що не працює головна новація закону про облік іноземних громадян – поштове повідомлення. Справа в тому, що уряд РФ за законом «повинен встановити форму самого повідомлення, форму вираження згоди приймаючої сторони та перелік документів, що додаються» – тобто список того, що потрібно пред'явити на пошті, щоб відправити повідомлення. Однак з усього перерахованого зроблено було тільки одне: визначено плату за поштове відправлення повідомлення – 118 рублів. А тому сьогодні, принаймні, на момент написання цієї статті, жодних бланків на пошті ще не було. Втім, ця проблема найближчим часом напевно вирішиться і, швидше за все, таких документів буде не багато. Працівники пошти не професійні клерки і розбиратися в купі паперів не будуть, а тому, щоб система працювала хоч скільки-небудь адекватно, список документів, що надаються, має бути гранично лаконічним, а їх форма – максимально простою.
Ще однією проблемою нового закону виявилася процедура зняття з обліку. У законі сказано, що приймаюча сторона повинна протягом двох днів з моменту «вибуття іноземця з місця перебування» відправити до міграційної служби відривний талон. З усього цього випливає, що іноземець повинен віддати цей талон перед від'їздом. Однак не зовсім зрозуміло (причому не тільки нам, але й відповідальним працівникам), як після цього він буде доводити міліціонерові, який його зупинив, легальність свого перебування в «місці перебування». Незрозуміло і те, що буде робити приймаюча сторона у разі втрати іноземцем свого талона: раніше вона не несла жодної відповідальності за збереження міграційних документів.
Ну і, нарешті, у зв'язку з прийняттям нових правил вийшов деякий конфуз, пов'язаний з угодою між Росією та Україною, підписаною перед історичними українськими виборами 2004 року. За цією угодою громадяни України могли перебувати на території Росії без реєстрації до 90 діб. Після прийняття нового порядку обліку іноземців жодної реєстрації за місцем перебування вже немає, а є тільки «міграційний облік» – тобто договір продовжує діяти, але як бути з українськими громадянами, незрозуміло. У ФМС вирішили, що угода звільняє українців від реєстрації, але не від «міграційного обліку». В результаті українські громадяни втратили будь-які преференції, а МЗС України відправив ноту в уряд РФ з вимогою роз'яснити ситуацію.
Втім, очевидно, що всі ці проблеми та безглуздості (а ми відзначили тільки найочевидніші та ті, що вже виявилися за перші дні роботи нового закону) будуть так чи інакше усунені в процесі притирання закону до реальності. І навіть якщо це притирання пройде не дуже гладко, сам факт скасування реєстрації, перехід на повідомний характер постановки на облік та можливість відправлення повідомлення поштою – це дійсно революційний крок.
Ще ніжніше
У цьому ж ключі витримані й зміни до Федерального закону «Про правове становище іноземних громадян в РФ», що стосуються тимчасового перебування та права на роботу. Зміни ці стосуються в основному тих, хто прибуває до Росії за безвізовим режимом. Однак, враховуючи, що ця категорія (громадяни країн СНД, крім підданих Грузії та Туркменії) досі становить майже дві третини мігрантів, важливість документа навряд чи варто недооцінювати.
Проста постановка на облік дозволяє перебувати на території Росії до 90 днів, подальше ж перебування вимагає зміни статусу – дозволу на тимчасове проживання (РВП). І новий порядок дійсно спрощує систему отримання дозволу на тимчасове проживання. Скоротився перелік документів, які необхідно пред'явити при зверненні за РВП. Тепер це тільки заява про видачу дозволу на тимчасове проживання; документ, що посвідчує особу; міграційна картка та квитанція про сплату державного мита (400 рублів). Реєстрація за місцем проживання – для тих, хто має статус тимчасово проживаючого, необхідність такої реєстрації зберігається – має тепер повідомлювальний характер. Довідку про відсутність небезпечних для оточуючих захворювань необхідно надати через місяць, а довідку про доходи та постановку на облік в податковому органі аж через рік.
Останнє дуже важливо, оскільки за старої системи (довідка про стан здоров'я та платоспроможність подавалася одночасно із заявою) виходило замкнене коло. Медичні довідки швидко застарівали, і будь-яка затримка з рішенням призводила до того, що всю процедуру треба було проходити заново. Що ж стосується платоспроможності, то без дозволу на тимчасове проживання неможливо було отримати нормальну роботу, а без нормальної роботи неможливо було отримати необхідний рівень доходів. Крім того, тепер для отримання дозволу на тимчасове проживання не потрібно кожні три місяці оновлювати міграційну картку (тобто виїжджати з країни та в'їжджати до неї знову). Ну і, нарешті, дуже важливою новацією закону стало прописана вимога до обґрунтування відмови та чітка процедура її оскарження.
Помітно спростилася також процедура отримання дозволу на роботу (для «візових» країн зберігається порядок отримання трудової візи). Тут теж різко обмежений перелік документів, структуровано процедуру, визначено часові рамки для винесення рішення (10 днів з дня подачі заяви) і цілком жорсткі критерії відмови. У початковому варіанті закону скасовувалися навіть квоти на надання права трудової діяльності, але згодом вони були відновлені. Наприкінці минулого року квоти для іноземної робочої сили були визначені постановою уряду (квотами займається МЕРТ) – 6 млн з безвізових країн та 309 тис. з візових. Втім, досі не визначені квоти по Москві (спір йде про те, чи буде це 700 тис. або 1,5 млн) та Астраханській області.
Лібералізація – шлях до стабілізації
Отже, лібералізація міграційного законодавства очевидна – у чомусь більш, у чомусь менш революційна, але загальна логіка лібералізації очевидна. Однак робити з цього висновок, що тепер до Росії хлине потік мігрантів, було б навіть не передчасно, а просто невірно. Логіка «все заборонити, і тоді буде порядок» так само ущербна, як і логіка «все дозволити, і тоді буде свобода». Лібералізація – це один з ефективних механізмів регулювання, а зовсім не відмова від регулювання як такого.
Чим погана була стара «заборонно-дозвільна» система? Зовсім не тим, що обмежувала приплив мігрантів, а тим, що робила це дуже погано. Погано тому, що крім мільйонів легальних мігрантів у країні сьогодні перебувають мільйони нелегальних. Людей без прав, а отже, і без обов'язків та зобов'язань перед країною, людей, які живуть за межею закону та суспільства, що штовхає їх і поводитися відповідним чином. Погано тому, що вона провокувала корупцію, а та, у свою чергу, – збільшення потоку мігрантів незаконних і напівзаконних. На цьому тлі лібералізація виглядає як шлях до нормалізації та стабілізації. Тим більше що жодної лібертаріанської безтямності в новій системі немає і не передбачається.
Зрозуміло, кількість мігрантів в офіційних зведеннях найближчим часом зросте, можливо, навіть дуже помітно, але реальна їх кількість навряд чи зміниться. Просто ті, хто існував нелегально, отримавши можливість, почнуть ставати на облік та отримувати статус тимчасового проживання та дозвіл на роботу. В результаті хоч якось можна буде зрозуміти, скільки мігрантів насправді перебуває в країні, скільки працює, що це за люди, звідки й надовго чи приїхали. А це сьогодні одне з найважливіших завдань.
Можна скільки завгодно сперечатися про те, чи потрібні Росії незліченні полчища мігрантів чи, навпаки, треба терміново виселити всіх, хто колись «понаїхав». Але поки немає найпростішої інформації про те, скільки реально в країні сьогодні мігрантів і чим вони займаються, навіть більш-менш осудна суперечка про проблему міграції буде безглуздою та непродуктивною. Проблема сьогодні полягає не стільки в достатку чи нестачі мігрантів, скільки в повній відсутності адекватної інформації про них та про реальні можливості й потреби Росії. Суспільство, еліти, влада просто не мають сьогодні інформації, достатньої для того, щоб вибудовувати якусь повноцінну міграційну політику. Нинішні ж нововведення, по-перше, допомагають отримати більш адекватну інформацію (оскільки стимулюють легалізацію), а по-друге, створюють життєздатний каркас, який згодом можна добудовувати за тим чи іншим проектом. Тобто виходить невеликий виграш у часі, який необхідний, щоб вивчити ситуацію й виробити загальну стратегію міграційної політики.
Ринкова PR-технологія
Ілюстрацією на тему відсутності адекватної інформації та небезпеки слідування загальнопоширеним міфам може бути третій документ, що набув чинності 15 січня: постанова уряду «Про встановлення на 2007 рік допустимої частки іноземних працівників».
Прийняті в червні зміни до закону «Про правове становище іноземних громадян у РФ», окрім іншого, вводять поняття «допустимої частки іноземних працівників, які використовуються в різних галузях економіки суб'єктами господарювання». За законом ця частка регулюється постановою уряду, але може стосуватися як всієї Росії, так і окремих регіонів. І ось 15 листопада, одразу після того, як Володимир Путін за наслідками подій у Кондопозі зажадав від уряду розібратися з ринками та забезпечити інтереси корінного населення, вийшла постанова уряду, що регулює частки іноземних робітників, зайнятих у сфері роздрібної торгівлі. Ці частки виглядають так:
* роздрібна торгівля алкогольними напоями, включаючи пиво — 0% від загальної кількості працівників, які використовуються суб'єктом господарювання;
* роздрібна торгівля фармацевтичними товарами — 0%;
* роздрібна торгівля в наметах та на ринках — 40% на період з 15 січня до 1 квітня 2007 року та 0% на період з 1 квітня до 31 грудня 2007 року;
* інша роздрібна торгівля поза магазинами — 40% від загальної кількості працівників, які використовуються зазначеними суб'єктами господарювання, на період з 15 січня до 1 квітня 2007 року та 0% — на період з 1 квітня до 31 грудня 2007 року.
Отже, з 15 січня жодних іноземців не повинно залишитися у сфері торгівлі алкоголем та ліками, а з 1 квітня їх не повинно бути на ринках і взагалі у всій роздрібній торгівлі поза магазинами. Причому тут уже не важливо, чи є дозвіл на роботу чи ні, — іноземці взагалі не повинні торгувати поза магазинами. Захід тим більш радикальний, що саме на ринках та в роздрібній торгівлі відсоток іноземців найвищий.
Очевидно, що цей захід має не стільки системний, скільки рекламний характер. Влада перед виборами виконує один із головних наказів суспільства — очистити ринки від іноземців. І справді, щоразу, коли йдеться про проблеми міжнаціональних взаємин, тема ринків виникає сама собою: вони захопили всі ринки, не дають торгувати росіянам, завищують ціни, беруть втридорога за місце на ринку і взагалі поводяться нахабно та по-хамськи. Це природно: ринок — місце, де відбувається регулярне зіткнення громадян з особами кавказьких та інших іноземних національностей, але за останні роки жодного конфлікту безпосередньо на ринку не сталося, ринок завжди виявлявся додатковим аргументом, який згадували, коли пристрасті вже й без того були розпалені.
Зачистка ринків
Якщо відволіктися від PR-логіки та проаналізувати ситуацію з точки зору елементарного здорового глузду, то неважко дійти висновку, що боротьба з іноземцями на ринках призведе не до зниження цін і зростання асортименту, а до колапсу всієї системи ринків. Добре це чи погано, але ринкова торгівля трималася на іноземній робочій силі, причому не стільки через чийсь злий умисел, скільки за цілком об'єктивними економічними законами: на дешевизні праці мігрантів значною мірою тримається дисконт, з яким продаються товари. Не буде мігрантів — не буде дисконту. Не буде дисконту — не буде ринку. Є ще одна причина, що робить іноземні діаспори важливим елементом ринкової торгівлі.
Судячи з перших двох тижнів функціонування нового порядку (навіть не нульової квоти, а ще лише 40%), все виходить саме так, як підказує здоровий глузд. Ринки спорожніли, продавці «корінної національності», залишившись без іноземних конкурентів, залишилися й без покупців. Хазяї ринків починають потроху вести переговори з владою та підрядниками про переобладнання ринку в торговий комплекс. Вочевидь, до літа зачистка ринків від іноземців у великих містах ризикує остаточно перетворитися на зачистку міст від самих ринків.
Однак навіть цю непродуману піар-ініціативу цілком можна ще обернути на користь. Нема лиха без добра — нинішній удар по іноземцях руйнує ту потворно-монопольну ринкову систему, яка склалася за останні п'ятнадцять років. Нехай іноземці не єдині й навіть не головні винуватці цієї ситуації, але без них ринки вже не працюватимуть, як раніше. Однак щоб скористатися ситуацією і замість системи, що руйнується, вибудувати нову, треба хоча б приблизно уявляти собі, які ринки потрібні, яка система відповідатиме інтересам населення та економіки. Один із варіантів такої зміни вже давно реалізується: ринки закриваються, а на їх місці з'являються нові торгові комплекси з блискучими підлогами та химерними ескалаторами. Однак місця на цих ринках коштують уже набагато дорожче, ніж на старих, і роздрібні ціни значно вищі. А асортимент бідніший. У підсумку російські міста (не лише Москва) потроху тіснять світові столиці за вартістю продуктового кошика, а за співвідношенням зарплат і пенсій до вартості життя так і зовсім скоро не матимуть рівних у світі. Якщо така ситуація росіян не влаштовує, залишилося не так багато часу, щоб вирішити, що ж все-таки робити з ринками. Причому при будь-якому вирішенні цього питання нульові квоти іноземців для ринків доведеться зняти. Без них жодної системи не вибудуєш.
З усього вищесказаного зовсім не випливає, що система регулювання через квоти за галузями та сферами діяльності взагалі не може бути корисною і осмисленою. Але щоб вона була ефективною, треба спочатку розібратися, де і в яких сферах росіяни і самі, без іноземців, впораються, де вони можуть бути небезпечними, а де можна допустити вільну конкуренцію. Ось, наприклад, сьогодні багато говорять про те, що в процесі реалізації нацпроекту «Здоров'я» для іноземців стала вельми привабливою робота дільничного лікаря, але виразно відповісти, добре це чи погано, до яких проблем може призвести або які виграші обіцяє, ніхто не може. Причому далеко не обов'язково приймати рішення за всю Росію, в законі прописана можливість застосування квот по окремих регіонах.