Обнародування два місяці тому законопроєкту «Про туризм» викликало вибух емоцій. Сьогодні про якісь особливо гучні баталії не чути. Чи вдалося досягти згоди? На якому етапі зараз перебуває документ і коли він набуде чинності?
- Ось переді мною законопроєкт під номером 2482, який ми отримали на початку грудня від Кабінету Міністрів. Це та версія, яка була максимально доопрацьована групою депутатів Верховної Ради на чолі з Катериною Самойлик і винесена на обговорення в сесійну залу. На мою думку, проєкт у його нинішньому вигляді в більшості своїх норм відповідає на питання проблематики, що існує в нашій туристичній галузі. Я зовсім не бачу тут нічого страшного й небезпечного для доль туристичної діяльності та для тих, хто хоче цивілізовано й прозоро працювати в нормальних правових умовах. Безперечно, ті, кого влаштовує сьогоднішній стан болота, зокрема й правового, будуть проти будь-яких змін. Причому незалежно від того, що буде написано в законі.
- Щось змінилося в проєкті нового закону за останні місяці?
- Найболючішою точкою, як ви знаєте, виявився гарантійний фонд, який критикували всі, навіть не прочитавши гаразд, що написано у відповідній статті. Перша реакція, зокрема й у пресі, була такою: погано, бо погано. Приблизно половина відгуків мала саме такий характер. Коли ми почали роз'яснювати позицію, то говорили насамперед про важливість ознайомлення із законодавством зарубіжних країн, із загальноприйнятим світовим досвідом. Бо ми, готуючи документ, усе це уважно прочитали. А дискутувати, не знаючи предмета спору, - непрофесійно.
У всій цій історії є, щоправда, один позитивний момент: багато керівників туристичних підприємств нарешті ознайомилися із законом, за яким вони працюють. У підсумку було прийнято рішення: раз є протидія і цей пункт сприймається в багнети, хай механізм і порядок забезпечення фінансових гарантій суб'єктів туристичної діяльності визначить Кабінет Міністрів. Таку норму й записали в 20-ту статтю законопроєкту. Але й вона викликала неоднозначну реакцію. Особливо з боку народних депутатів, які спочатку до ініціатив уряду ставляться не зовсім позитивно. Шкода буде, якщо норма при її обговоренні в Раді викличе дискусію не стільки щодо її необхідності, скільки в тому плані, чому норму має вводити уряд і чому вона не прописана в самому законі.
- А що стосовно цієї норми має намір запропонувати Кабмін?
- З урахуванням сьогоднішніх настроїв народних депутатів, які проявилися в результаті кількох останніх наших зустрічей, зокрема й із міжфракційним депутатським об'єднанням, на підтримку туризму, найімовірніше, на їхній розгляд будуть винесені кілька варіантів. І хай депутати визначаться, що їх усе ж таки влаштує більше: механізм страхування фінансової відповідальності суб'єктів туристичної діяльності, банківська гарантія забезпечення фінансової спроможності суб'єктів чи, можливо, той самий гарантійний фонд? А може, й ще якийсь інший варіант. У світі, наприклад, існує й така форма, як банківський депозит, щоправда, в наших умовах вона не дуже прийнятна. Адже депозит продовжує залишатися активом суб'єкта туристичної діяльності, і якщо, не дай Боже, банкрутство станеться, то депозит є таким самим активом, як і будівлі, кошти на рахунку тощо. А отже, тут діють усі наявні правила процедури банкрутства, і турист у результаті опиняється в черзі всіх інших кредиторів. Тому вводити такий механізм лише для того, щоб його ввести, - недоцільно.
- Коли ж закон може бути ухвалений?
- Ось уже втретє народні депутати ніяк не можуть проголосувати за включення до порядку денного не лише нашого питання, а й ще багатьох інших. Можу лише сказати, керуючись власним досвідом, що існує певна логіка того, як і коли мають відбуватися подібні події. На мою думку, у туристичній галузі ухвалювати такого роду закон треба або до 1 березня, або вже десь після 1 жовтня. Бо входити в новий сезон (під час якого туристичні компанії й заробляють основні гроші, щоб прожити потім рік) і при цьому, умовно кажучи, перебувати в стані експерименту із законодавством - неправильно. Навіть упровадження нормальних цивілізованих норм усе одно потребує серйозної адаптації. А в розпал сезону, коли потоком ідуть туристи, просто не до цього - треба займатися роботою. Хоча важко передбачити, як вирішать питання народні депутати. Вони ж можуть на ура все проголосувати, а можуть місяцями не підступати до проблеми.
- Якщо закон буде ухвалено в тому вигляді, у якому ви його уявляєте, як він позначиться на практиці невеликих туристичних фірм?
- Річ у тім, що коли висловлюється негативне ставлення до законопроєкту й узагалі до тих змін, які ним передбачені, часто відбувається певне пересмикування понять. По-перше, ми ж говоримо про бізнес, а бізнес - це апріорі заробляння грошей. І в статутах усіх суб'єктів господарювання, зокрема й малих підприємств, так і записано, що їхня мета - отримання прибутку. І якщо хтось працює неприбутково, просто-напросто не вміє заробляти, то мені зовсім незрозуміло, як ці люди збираються оперувати чужими грошима. У цьому випадку - грошима туриста. Він же спочатку платить, а потім отримує послугу. Хто ж має такому горе-підприємцю довіряти свої гроші на його «бізнесові» експерименти?
Дійсно, малі підприємства у нас становлять більшу частину суб'єктів туристичної діяльності. Вони сьогодні на 90% виконують ту функцію, яка передбачена новим законом. Єдина функція, яку у них може відібрати цей законопроект, - це ходити до посольств і відкривати візи. Багато хто з них, до речі, саме цим сьогодні й живе. А потім ми слухаємо, що Україна - це постачальник нелегальних емігрантів, що тут чи не кожен спочатку прагне виїхати на Захід тощо. Так от, ці речі - еміграцію і туризм - треба розділити. На це й спрямований законопроект. Тому побоювання, що маленькі туристичні компанії не зможуть працювати, надумані. Що сьогодні являють собою ці самі 90% обсягу їхньої роботи? Вони ж продають не свої послуги, а наших провідних операторів! Тобто укладають агентські угоди і працюють. То в чому проблема?
Ще один момент: той малий бізнес, який є додатковим видом життєдіяльності по відношенню до основного заняття. Його називають ще сільським або зеленим туризмом. Це стосується, наприклад, Карпатського регіону, Криму. Йдеться про людей, які надають послуги проживання. Так вони взагалі не підпадають під визначення туроператора і турагента! Це зовсім інша сфера діяльності, і прописана вона в зовсім іншому розділі закону. І коли хтось кричить, що створення гарантійного фонду призведе до того, що в Карпатах і в Криму власники будинків не зможуть заплатити пресловуті 130 тисяч гривень, то він просто лукавить. До цих людей фонд просто не має жодного відношення.
- Чи не змусить закон невеликі фірми в прямому сенсі розплачуватися не лише за свої помилки, а й за проколи партнерів по бізнесу?
- Ми говоримо про посередників. Туристична компанія - туроператор і турагент - за своєю природою є посередником. Раз вона посередник, то за своїм статусом відповідає лише за свої дії. Якщо це так, то хто в подібній ситуації є відповідальним перед туристом? Коли він має справу з безпосереднім виробником послуг, тоді зрозуміло, хто за що відповідає. А коли турист працює через посередника - де межі відповідальності одного, другого і третього в процесі обслуговування цього туриста? Тому й щодо відповідальності продуманість законопроекту в мене не викликає сумнівів. Більше того, впровадження нових норм має привести в тому числі й до структурування галузі. Зрештою, той практичний стан, який ми на сьогодні маємо, - наявність великих, середніх і малих компаній - ніде не закріплений законодавчо. У результаті - нормативне болото, коли турист «бодається» з агентом, який нібито відповідає перед туристом за своєю природою. А насправді обслуговуванням цього туриста займався туроператор, і агент постраждав саме від оператора, але довести нічого не може.
В авіакомпаній, наприклад, які є, так би мовити, найближчими родичами туристичних організацій, усе чітко. Агент виписує квиток від імені авіакомпанії, і якщо він помилився в квитку, саме за це й відповідає. А якщо щось сталося при обслуговуванні туриста під час перевезення, то перед людиною, яка купила квиток, несе відповідальність авіакомпанія. Як там агент з авіакомпанією розраховується, усі ці процедури - це вже їхня внутрішня справа. Це два суб'єкти господарювання - нехай розбираються. Ось приблизно таку схему передбачає проект закону.
- Який конкретний міжнародний досвід враховувався при розробці законопроекту?
- На жаль, з точки зору наукового забезпечення галузі ми набагато відстаємо навіть від своїх найближчих сусідів, наприклад, від Росії. У нас лише нещодавно прийнято рішення уряду про створення Наукового центру розвитку туризму - структури, яка, на нашу думку, має «моніторити» ринок. Тобто існує маса питань, якими слід займатися саме науковцям. У Росії так і відбувається. Ось, наприклад, видано підручник «Міжнародний туризм і право». Тут, зокрема, наведено італійський закон, який прийнятий у рамках виконання директиви ЄЕС 1990 року. У 21-й статті закону передбачено гарантійний фонд - чорним по білому прописано, хто, що, куди і скільки платить та навіщо.
Сьогоднішній туристичний бізнес зав'язаний у трикутнику: турфірма - турист - держава. Саме в ньому й формуються всі правові відносини. І в усьому світі сьогодні з ініціативи, перш за все, координуючих міжнародних економічних організацій, вводиться норма, відповідно до якої особи, які отримали ліцензію на право займатися туристичною діяльністю, зобов'язані займатися виключно цією діяльністю. Щоб не відбувалося того, що відбувається у нас, коли в туризмі починають вправлятися «Укрвзривпром», м'ясокомбінат або там «Управління водопроводів і каналізацій»… Слава Богу, ще не дійшли до похоронного бюро! Ну не може й не повинно бути такого! Причому ця норма вводиться не тому, що хочеться якимось чином виділити цю сферу діяльності, а з елементарної економічної причини - щоб акумульовані турфірмою кошти не були перекинуті на інший бізнес. Адже інший бізнес - інший ризик. А це тягне за собою перекладання ризику і на туриста, який заплатив фірмі. І ось ви ризикнули і, не дай Боже, «попали». А це ж цілком може бути, причому зовсім не обов'язково як результат шахрайства. Щось не врахували і… в результаті - гроші витрачені. І туристу повернути гроші немає можливості, і обіцяну послугу надати нема на що, і з постачальником послуги ніяк не розрахуватися. Що в подібній ситуації робити? Ось тому й вводяться такі механізми - для забезпечення безпеки фінансових коштів туристів.
- Але чи не обмежить це насправді права туриста на отримання тих чи інших послуг від фірми, з якою він уклав договір? Щось на кшталт: це - туризм, можна зробити, а ось це вже не туризм - зробити нічого не можемо.
- «Винятковий вид діяльності» не означає, що компанія зобов'язана займатися туризмом у його, так би мовити, викристалізованому вигляді. У законопроекті записано, що туристична компанія повинна робити все, що попросить у неї турист. Замовили у вас послугу - ви її виконуєте. Навіть якщо вона найнеймовірніша і в законі чітко не прописана. Хоча в проекті передбачені всі види найбільш характерних туристичних послуг, які компанії мають право надавати. Але знову ж таки має бути чітко розділено поняття туристичного агента - цього найчистішого посередника як з боку постачальників послуг, так і з боку реалізатора цих послуг, - і туроператора, який з боку постачальників може бути і агентом, і покупцем, і брати під гарантію тощо, а з іншого боку, несе повну відповідальність перед туристом, у тому числі за дії третіх осіб. Хтось же перед туристом має відповідати за те, що відбувається. Особливо коли йдеться про людину, яка виїхала за кордон. Де їй там шукати правду? У консульській установі України? А якщо вона розташована за 500 кілометрів від місця подій? А якщо він уже повернувся сюди, то йому що потім - судитися десь за тридев'ять земель?
У нас сьогодні в ходу кілька таких класичних операцій. Наприклад, я - посередник. За те, що проінформував, розповів і показав, я отримав тут свої гроші - це моя оплата. А за безпосередні послуги за кордоном, будь ласка, платіть там. Ви заплатили за кордоном, потім у вас не вийшло скористатися цією послугою - кошти будете забирати за кордоном? Як ви, перебуваючи в Україні, будете судитися? Або як ви поїдете судитися на Канарські острови, на Багами? Тому той, хто тут реалізував цю «послугу» для нашого громадянина, і має нести за неї відповідальність.
- Однією з причин внесення змін до чинного закону називається необхідність привести українське законодавство у відповідність із міжнародними вимогами. Хто і чого від нас вимагає?
- Тут ніхто нічого не вигадує. Є директива Європейського економічного співтовариства №90/314 від 1994 року. У ній усі туристичні компанії поділяються на туроператорів і турагентів, досить докладно розписуються їхні права та обов'язки. Думаю, що директиву ЄЕС писали люди, які знають, що вони роблять. До речі, на виконання цієї директиви спрямований і вже згадуваний італійський закон. Є ще одна директива - «Про типовий контракт». Мало того - є кілька директив ЄЕС, які ми, на жаль, просто не могли жодним чином урахувати в проекті, тому що вони стосуються складніших моментів - наприклад тайм-шерінгу, - до яких ми ще не дожили.
- Новий закон призведе до скорочення зайнятості у туристичній галузі?
- Я не поділяю подібних побоювань, підкріплюваних найчастіше маніпулюванням цифрами. Хочу звернути увагу лише на два аспекти. Перше: у туристичній галузі справді працює 130 тисяч осіб. Цифра, яка є каменем спотикання в наших дискусіях із опонуючою стороною, що твердить про те, що під загрозу ставиться їхня зайнятість. Але ось що в реальності являє собою ця цифра? 130 тисяч - це люди, зайняті в п'яти тисячах готелів, санаторіїв, будинків відпочинку, баз, мотелів тощо, а також близько п'яти тисяч турпідприємств. З цієї маси людей посередники, яких міг би стосуватися горезвісний гарантійний фонд (у разі якби положення про нього було прийнято) і взагалі механізм фінансових гарантій, становлять лише 13 тисяч. Ця цифра отримана за офіційними звітами самих суб'єктів. Ці звіти ними підписані, стоять печатки тощо. Ще раз наголошую - 13 тисяч на 2,1 тисячі турпідприємств!
Друге. На ста найбільших туристичних підприємствах працюють 6,5 тисячі осіб, тобто 51% від цих 13 тисяч - які так чи інакше нікуди не подінуться: вони були, є і будуть працювати на ринку туристичних послуг. Залишається 6,5 тисячі, на зайнятість яких справді певною мірою може вплинути ухвалення закону. Але я хочу звернути увагу на наступне. Із приблизно п'яти тисяч суб'єктів туристичної діяльності, що функціонують сьогодні на ринку, звітуються 2.600. Близько 500 із них становлять готелі, санаторії тощо, тобто об'єкти розміщення, які не є класичними туроператорами та турагентами. Відбувається дивовижна річ: на кожне з цих підприємств припадає 51 гривня платежів до бюджету. А це означає, що навіть якби людям платили мінімальну заробітну плату в 117 гривень, то ніяк не вийде бюджетний платіж у 51 гривню. Тому що одне нарахування до фонду оплати праці від 117 уже дасть іншу цифру. А як же решта податків? Середня зайнятість на цих підприємствах, за їхніми ж даними, становить близько трьох осіб. Виникає питання: люди реально зарплату отримують, чи це приховане безробіття? А якщо 400 підприємств із цих 2.100 показують нульові, наголошую, нульові звіти - нуль обсягів, нуль податків, нуль зарплат… Але три особи зайняті! Чим же вони займаються? На що живуть? Тож якщо з ринку хтось і піде, то лише ті, хто сьогодні «в тупу» займається торгівлею візами. Та й то не всі. Знайдуться кулібіни, які й у новому законодавстві зможуть відшукати прогалини.
- Останнім часом таким собі оплотом опозиції законопроекту, схоже, став Крим…
- Я б не вживав у даному випадку таких термінів. Тому що для спільної справи корисно, коли люди переймаються і свою тривогу висловлюють різними цивілізованими способами та засобами. Я б сказав - опоненти, тобто ті, хто не згоден з тобою і має свою аргументовану точку зору. Адже той бардак, який утворився в туристичному законодавстві, потягнув за собою безлад в іншому законодавстві (стосовно туризму, звісно) - податковому, зовнішньоекономічному та інших, а також у різних інструкціях, у тому числі й банківських. Усе це неподобство призвело до того, що багато туркомпаній зайняли свої ніші. І тому навіть якби над законом працювали люди семи п'ядей у чолі, він у підсумку все одно так чи інакше зруйнував би ці прибуткові «тихі затони», в яких можна будувати різні фінансові схеми, що дозволяють легально, підкреслюю, легально економити на податках. Ну, раз законодавство дозволяє, чому не побудувати? Молодці! Відкрито сказати про те, що їм перекрили схему, вони не можуть. Тому критикується закон загалом.
Що стосується власне Криму, то там було не одне, а приблизно п'ять засідань. І ми знайомі з усіма зверненнями туристичних компаній. Але я ще раз наголошую: на мою думку, є два варіанти дискусій. Перший - це якщо ми з вами розуміємо, що законодавство недосконале, що його треба доопрацювати так, щоб воно відповідало європейським нормам. Щоб іноземний турист сюди їхав і знав, що тут закони працюють так само, як і в його країні. І якщо ми це розуміємо і мета в нас однакова, але кожен бачить різні шляхи її досягнення, виникає конструктивна дискусія. А якщо хтось каже: так, усе погано, але робити нічого не треба, бо ви придумаєте ще гірше, - то виходить дискусія неконструктивна.
Я вперше на початку грудня прочитав у газеті «Голос України» про те, що, виявляється, у туризмі все ж таки є неподобства. І навіть про те, що законодавство вдосконалювати треба… А до цього, коли ми тільки приступили до обговорення законопроекту, я чув інше - що в нас закон просто ідеальний за своїми параметрами та позиціями! І нічого міняти не треба! До мене приходили керівники туркомпаній і запевняли, що туристична галузь - самодостатня галузь, саморегульована, а ви тут вигадуєте! Чого це ви раптом переймаєтеся туристами? А про нас, про керівників турфірм, ви потурбувалися? Люди не хочуть навіть замислитися над тим, що оперують-то спочатку чужими грошима і тільки потім отримують свої.
- То, можливо, зовнішнє нерозуміння закону - лише гра на публіку? Ви самі сказали про зайняті ніші. Насправді всі вони чудово зрозуміли…
- Елементарне нерозуміння є. Дуже багато хто, наприклад, критикує законопроект, прочитавши лише одну норму. І тут же починають моделювати, як воно все буде відбуватися, що викликає відповідні емоції. Не треба лише одну норму читати! Треба ж подивитися, як вона взаємопов'язана з однією, другою, третьою, а можливо, ще з десятьма нормами закону. «Вирваних» норм, тобто тих, що лише в одній статті прописані і ніяк не пов'язані з іншими, вкрай мало. А всі інші дуже тісно пов'язані одна з одною. Адже часто питання, які мені ставили, були пов'язані з тим, що люди прочитали, наприклад, 21-шу статтю, але не розібралися, що до неї прив'язана 17-та, 1-ша стаття з термінологією, 32-га стаття з деякими наступними і так далі. І коли це все ув'яжеш, дивишся: дійсно, все ніби логічно.
На жаль, сім років відсутності змін у законі України «Про туризм» спричинили його відрив від реального життя. Конкретних-то норм прямої дії, які треба виконувати, у законі всього одна або дві. Права та обов'язки гіпотетичні. І це теж одна з причин, коли досить комфортно себе почуваєш, бо правове болото дозволяє одну й ту саму ситуацію повернути в потрібний тобі бік.
- Ви ж і самі, перш ніж стати чиновником, вісім років займалися практичним туризмом. Дилетантство дратує?
- Не лише мене. Сьогодні вже й самі туристи стали набагато грамотнішими. Вони уважніше читають документи, які їм дають туркомпанії на підпис. Про це свідчить, зокрема, практика скарг і звернень, які до нас надходять. Раніше люди їхали за кордон, і їм усе було «до лампочки», аби виїхати, бо вони ніколи ніде не були. А зараз скарги серйозні, конкретні та обґрунтовані.
На жаль, за минулі роки в галузі з'явилася маса непрофесіоналів. Тому що зовні здавалося, що туризмом може займатися кожен. Мені в цьому кабінеті досить часто доводиться зустрічатися із заможними людьми, які кажуть: «Хай дружина турбізнесом позаймається!» Але ж туристи - це люди, які купують у вас гарний настрій. І якщо ви не вмієте це робити, організовувати, як слід, у вас будуть одвічні проблеми. А потім це ваше дилетантство і на самому туризмі позначиться. Удавана простота турбізнесу призводить до того, що люди думають, ніби легко й просто зароблять гроші. А деякі вбачають у ньому досить просту схему акумуляції грошових коштів для тих чи інших цілей.
- Ви плануєте йти на якісь поступки під час обговорення? Чи ваша тактика - стояти до останнього?
- Зараз і авторів, і мене критикують за те, що законопроект за час, що минув від моменту його оприлюднення, загалом принципово не змінився. Але багатьом із цих критиків я можу сказати: ви в мене тут сиділи, ми з вами дискутували, і чомусь норма залишилася така, яка є. Про що це говорить? Думаю, про те, що ми з вами, в принципі, дотримуємося однієї точки зору. Кажуть - ось ми, мовляв, не змогли вас переконати. Але зачекайте! Я питав після дискусії, чи всі згодні з тією позицією, на якій ми зупиняємося. «Так». Ідуть, а потім кажуть, що ні з чим не згодні.
Надійшла пропозиція визначати туризм не так, як його визначають у всьому світі (і є розроблена методика в цьому відношенні, рекомендації Всесвітньої туристичної організації), а по-іншому. Ось хто через турфірму поїхав, той турист, а всі інші - не туристи. Але такий підхід тягне за собою найнепередбачуваніші наслідки. Як для туриста, так і для тих, хто надає послуги. Наприклад, я захотів поїхати в Одесу. Самостійно. Приїхав, живу, харчуюся в ресторані, користуюся транспортом… Хто я такий? Не турист? Бомж?
З іншого боку, прийняття такого формулювання може призвести до того, що, наприклад, туристичні компанії як суб'єкти господарювання випадуть із структур, які займаються забезпеченням частини технологічних процесів інших компаній, не зайнятих туризмом. Я не з одним іноземцем зустрічався і завжди питав, як він до нас приїхав. «Пішов у компанію в Канаді, замовив там усі послуги, вона мені все тут забронювала. Я там заплатив гроші, а як вона тут розрахувалася, не знаю, не моя це справа». Я питаю, як ці гроші списуються, - він же турист, хоч і діловий. «Як? На витрати, куди їх ще списувати?» Отже, у подібній ситуації в нас, якщо ми приймемо запропоноване формулювання, ця людина вже буде не туристом. А не туриста туристична компанія не матиме права обслуговувати. А якщо буде обслуговувати, то хто і за що має нести відповідальність? Як тоді ліцензувати все це?
— Чи можна сказати, що обговорення дозволило глибше побачити існуючі проблеми?
— Якоюсь мірою, безумовно. Я за багато турфірм навіть радий - вони такі вигадують схемки, ну просто ідеальні. Наприклад, критикується якийсь пункт, і щоб показати його неспроможність, описується можлива ситуація. Звичайно, в житті така ситуація може бути тільки змодельована. Тому що вона не має реального економічного сенсу. Адже якщо ви на цьому не заробляєте грошей, то навіщо таку операцію проводити? Тим не менш така утопічна, по суті, модель пропонується, і на її підставі критикується норма.
Я поділяю побоювання суб'єктів туристичної діяльності. Тривала відсутність змін у законі призвела до того, що керівники компаній уже не сподіваються на те, що хтось може щось зробити для приведення вітчизняного турбізнесу в цивілізоване русло. Однак тривалий термін обговорення законопроекту, збори суб'єктів туристичної діяльності - все це змусило людей задуматися над тим, чим вони займаються. І, мабуть, багато хто з них розуміє, що якщо вони переслідуватимуть лише свої інтереси, тоді просто нема про що говорити в плані бізнесу в цілому. Нема чого тоді обурюватися, що в посольствах цивілізованих країн нас вважають ніким. Яке законодавство, так на нас і реагують - як на людей третього сорту. Тому особисті інтереси слід співміряти з інтересами і туристів, і держави, і туркомпаній. Інакше бардак, який був і поки що є, триватиме.